——旬阳县农村土地流转情况的调查与思考
随着市场经济的培育发展，农业产业化和农村城镇化进程的不断加快，加之农民离土致富创业意识增强，农村大量青壮年劳动力纷纷外出打工，农业内部产业结构趋于向畜牧业、特色产业、主导产业的调整，农村承包土地出现整体上的相对“过剩”和内部结构性紧张的现象，因此土地流转问题将成为农村经济社会发展、产业化经营的必然客观选择。为正确地掌握我县的土地流转在农业产业化进程中变化情况，现就此开展的专题调研思考报告如下。
一、现状和特点
我县农村现有家庭承包经营农户总数10.68万户，承包土地面积79.81万亩，户均土地7.47亩，人均1.77亩。截止2007年底全县累计土地流转面积2.445万亩，涉及农户1.46万户，分别占承包土地总数的3.06%和总农户数的13.67%，其中：转包10744亩，转让3371亩，互换3457亩，出租6522亩，其他形式流转356亩。据不完全统计，全县撂荒地占耕地总量的2%左右，主要在高山边远交通极不方便的地方，且有上升的趋势和可能。
从调查掌握总体情况来看，农村土地流转方面呈现出四个特点：一是土地流转速度相对滞缓，且不是十分活跃。据统计2005—2007年三年来全县土地流转面积分别为9647亩、7664亩、7146亩，在面积总量上回落相对稳定；二是土地流转的区域差异明显，其流转区域主要集中在集镇开发较快，生产经营条件较好，特色产业、主导产业明显活跃的沿河、沿路浅山地区的集镇周边村组。以传统种养业为主和中高山地区的多数农户，首选将“多余”耕地退耕还林或转包，只留少量耕作条件好的“地心田”由留守在家的辅助劳力经营；三是目前土地流转的形式种类比较单一。外出务工农户以农户之间的土地流转主要以转包或互换的方式为主要，产业开发经营和外部用地多采用租赁的方式。从权属变化关系来看，农村税费取消后，转让与转包之间已没有明显的界限；四是土地范围在扩大，且收益率在逐步提高。跨村组社区、跨乡镇土地流转经营已是很普遍的，农户之间租赁土地亩年均收益额在300—500元之间，外来投资开发租赁经营土地每亩年均收益额约在600—800元之间。全县已逐步出现伴随产业升温跨县、跨省的外地客商流转现象也不在少。
二、存在问题及制约因素
目前农村土地流转中存在的主要问题：（一）土地流转的程序不健全、手续不完备。多数农户的土地流转是通过口头协议达成流转行为，靠人际关系和个人诚信承诺来维系流转关系，缺乏有效责权、权属利益保护，隐患极大，据调查了解的三个村涉及土地流转的244户中，签订有书面形式协议的仅3户，且流转协议内容格式均不规范，双方责权不清；（二）土地流转的局限性和随意性较大。主要表现在：一是土地流转主要集中在农户之间的传统种养业方面，流转的对象和产业方向不够多样化；二是土地转包多以托嘱给亲朋、邻里代管性质的流转较多，转包经营户要么今年接手经营，明年撒手不管。造成二次撂荒，要么承包方外出务工由于特殊原因、临时情况，突然返回索要自己已转包的土地造成隐形矛盾纠纷经常发生；（三）土地流转规模水平较低，用途单一。据调查，流转经营的耕地多用于传统种养业占95%以上，全县参与合作生产、入股参资形成流转的土地面积不足1000亩；（四）土地流转程序不够规范、土地流转市场、渠道、机制不到位，使土地流转与农业产业发展配置不相适应。
制约因素：一是农村土地经营对比效益，开发效益在下降。我县农村土地在农业生产经营中弱质性十分明显，风调雨顺尚有一定盈余空间，若遇天灾轻则减产、重则绝收亏本；二是思想观念保守，受小农经济思想束缚多数转包开发户不愿对土地过多的有效投入，多属低水平的掠夺式经营；三是土地流转机制不健全，土地流转与农业产业经营市场化配置缺乏有效的渠道。
三、几点建议
土地是稳农之本，搞清农村土地流转经营机制是推进农业产业化、现代化农业建设的重要必然选择，现提出以下建议思考仅供参考：
1、加强宣传培训引导农村土地流转的开发经营的方向。通过对现行法规、政策的宣传，让群众充分认识到土地不仅是赖以生存的基本生产生活资料，更是产业化发展、增加自身投入的有效载体，只有土地有序流转和适度地向优势主导产业集中转移，才能实现产业规模化经营、增强各级干部群众盘活用活土地的自觉意识。
2、健全规范农村土地流转程序和行为。一是结合各地实际，尽快制定操作性强的土地流转具体实施办法，包括流转的格式文本、程序、鉴证备案登记等内容；二是明确职责、强化服务管理功能。市、县统一土地流转合同书、格式文本，做好签证登记备案以及档案管理规范工作，以防止出现新的土地矛盾纠纷和隐患问题；三是各级各相应部门要切实加强对农村土地流转的监管职责，严格执行耕地保护“五不准”的规定，杜绝以土地流转名义擅自改变土地的农业用途。
3、建立健全农村土地流转有偿交易的组织机构，培育农村土地流转市场渠道，按照市场规律搭建土地流转有效渠道和平台，以促进土地向农业产业化发展的方向流转配置，提高土地的收益率，激活土地生产要素的功能发挥。
4、围绕农村生产主导产业发展，制定政策鼓励引导土地向着优势主导产业的流转。以推进现代农业、产业化建设为方向，对规范引导土地流转、增收明显，产业发展快的乡镇、村组和个人给优惠扶持奖励；对土地流转促进和带动农村生产、产业化发展中生产要素聚合的各类龙头、产业大户要给予扶持重奖；对于通过土地流转，招商开发引资、带动周边农户增收显著的涉农企业大户、在税收、资金贷款、技术等方面给予扶持倾斜。