乡镇机构改革是农村综合改革的一项重要内容。安康市是省委省政府确定的全省农村综合改革试点市，按照中、省的部署要求，积极稳步地推进了乡镇机构改革，达到了整合机构、压缩编制、精减人员、提高效能的目的，初步建立起了与农村经济社会发展相适应的乡镇行政管理体制和运行机制，促进了农村经济社会发展。但改革后的一些困难和问题也逐渐显现。为进一步完善深化乡镇机构改革，本文结合安康乡镇机构改革试点一年来的运行情况，就解决存在的困难和问题提出对策建议。
一、安康市乡镇机构改革试点运行的成效
安康市辖9县1区、197个乡镇、3个街道办事处，其中一类乡镇32个，二类乡镇51个，三类乡镇114个。全市乡镇机构改革试点从2005年8月开始到2007年3月结束。全市乡镇机构由改革前的2386个精简为1915个（含乡镇司法所、畜牧兽医站），减少19%；乡镇行政编制核定5153名比改革前的5182名减少29名，实有人员由原6101人减为4849人，减少1252人，少21%；乡镇事业编制核定5385名比改革前7334名减少1949名，精简27％，实有人员由原7210人减为4311人，减少2899人，少41%。全市统一对乡镇行政事业精简人员采用“拆庙养和尚”的办法分流人员4151名，其中：辞职16人、到村任职291人、自主创业360人、从事主导产业1215人、提前离退1204人、离职学习78人、进入农村工作服务中心（为安置分流人员设立的非正式机构）376人、其他途径分流611人。此外，清退临时人员 432人。改革后，乡镇统一设置党委、人大、政府机构，实行交叉任职，领导班子职数为5-7名，精简领导职数470名，减幅为28%；乡镇领导平均年龄由原来的37.8岁下降为36.1岁，乡镇干部平均年龄由原来的37.3岁下降为34.7岁，乡镇干部学历结构由原来的本科以上10％、大专42％、中专33％，高中以下15％提高到到本科以上13％、大专49％、中专31％，高中以下7％。改革后乡镇机构运行平稳，主要有以下成效：
㈠政府职能和工作作风得到进一步转变，密切了党群、干群关系。转变政府职能是机构改革的核心内容，改革后，乡镇政府“促进经济发展、加强社会管理、搞好公共服务、维护农村稳定”的职能得到加强，使乡镇政府从过去催种催收、抓任务落实等事务中摆脱出来，用更多的时间和精力为农民提供政策、信息、资金、技术等方面的服务，乡镇政府服务、引导、协调职能得到加强，公共服务水平得到全面提升。加快了乡镇政府由领导式管理向服务式管理转变，把无限管理、有限服务变为规范管理、无限服务。同时，乡镇干部的责任意识和服务意识明显增强，工作精力和主要时间都放在加快发展上、为农服务上，为进一步密切党群、政群、干群关系，起到积极的促进作用。
㈡行政资源得到优化配置，乡镇直接服务“三农”作用明显加强。一是通过规范行政机构设置，统一将乡镇行政机构设置为：“三办一所”。即党政综合办公室、经济发展办公室、社会管理办公室和财政所；进一步整合了乡镇行政资源，实现了机构职能的优化配置。同时，通过“三定”方案明确各办公室工作职能、工作范围和工作权限，将权限和责任分解到岗位，实行一人多岗、交叉任职、相互补充、整体统一，减少了办事环节，提高了工作效能。二是通过整合事业站所设置，统一将乡镇事业单位设置为：“四站”。即农业综合服务站、人口和计划生育服务站、社会保障服务站、文化综合服务站，实现了机构综合设置，完善综合服务功能。三是通过理顺派驻机构管理，将乡镇国土所、司法所和畜牧兽医站作为县派驻乡镇（延伸）工作机构。加强了事业站所综合执法力度，改变了长期以来事业站所多、人员散、管理不便的被动局面，为更好地服务“三农”起到了积极的促进作用。
㈢用人机制得到有效完善，加速了高素质干部队伍的建设步伐。改革后，乡镇普遍建立了支持干部干事创业的用人机制，极大地改善了用人环境，调动了各类人员的积极性和创造性，加速了高素质干部队伍建设步伐。平利县明确乡镇机关事业单位职责任务、机构规格、人员编制、管理形式、工作标准，实行按岗定人定责，实名制管理，还对一些重要职位（岗位）上的工作人员，在德、能、勤、绩、廉等五个方面做出具体规定，突出机关窗口单位的服务性，事业服务行业的专业、技能性。岚皋县改革后推行事业单位聘用制，变国家用人为单位用人，变身份管理为岗位管理，进一步增强了单位用人自主权，调动了各类人员的积极性和创造性。
㈣各项管理制度进一步健全，乡镇政府依法行政的能力得到提升。改革后，乡镇进一步加强了制度建设，对原有不适应的制度进行了修订，并补充制定了新的规定。科学细化了乡镇机构职能和干部岗位职责，明确了乡镇干部的具体事权范围和工作职责，从制度上监督和约束乡镇干部的行为。乡镇普遍建立的管理制度有《单位年度目标责任制度》、《个人岗位目标责任制度》、《机关干部首问负责制度》、《重大事项集体决策制度》、《重大事项社会公示和听证制度》、《重大事项责任追究制度》、《乡镇机关事业单位工作人员考核奖惩办法》、《乡镇干部到村任职考核管理办法》、《乡镇事业站所履行公益性职能考评办法》等。同时，在乡镇推行岗位目标管理，乡镇主要领导与分管领导、分管领导与站办所负责人、站办所负责人与一般干部层层签订目标责任书，将考核结果与经济待遇、评优树模、职务晋升有机结合，营造了重实绩、看贡献、优胜劣汰的工作格局。
㈤公共服务职能得到提升，事业单位社会化服务的效能明显增强。通过转变经费管理形式，转换事业单位运行机制，各县区将乡镇中心卫生院人员经费管理形式由财政差额补贴转为财政全额拨付。同时，将原乡镇企事业办、畜牧兽医站人员经费由原自收自支管理形式转为财政全额预算，纳入财政保障范围，不再靠收费来维持运转，不仅堵住了向农民收费的口子，而且增强了事业单位的公共服务意识和责任意识，改变了乡镇事业站所重经管、轻服务的职能，激发了事业站所自身发展意识、为“三农”服务意识，有助于进一步加强事业站所服务效能，为稳步推进“民生八大工程”建设奠定了基础。
㈥强化机构编制管理，编制控制和人员管理的长效机制初步建立。一是结合乡镇人员定岗工作，对乡镇编制和人员实行实名制管理，将乡镇编制、上岗人员、分流人员，按机关事业单位分类造册，张榜公布，并履行任命、聘用、工作交接和工资变更等手续，建立编制人员台帐，实行分类管理。二是对乡镇经费预算，实行经费包干，在编制定员内的人员增减，实施“减人不减经费，增人不增经费”的激励政策。三是上收乡镇机构改革编制审批权，今后乡镇机构、编制的调整变动由县区机构编制部门报市机构编制部门在总量内调剂审批。四是把机构编制和干部人事政策执行情况纳入县乡党政领导班子考核和单位目标责任督察考评范围，定期对县乡执行机构编制规定情况进行督察，对擅自增设机构，增加编制，增加领导职数，违规进人的，实行责任追究。
二、乡镇机构改革运行中存在的主要困难和问题
乡镇机构改革，极大地调动了乡镇各类人员的积极性，释放和激活了农村经济社会事业发展的动力。但是，乡镇机构改革后也出现了一些新情况、新问题，主要表现在以下几个方面：
（一）乡镇政府职能转变比较缓慢。推进乡镇职能转变是乡镇机构改革的核心。从安康市乡镇机构改革运行情况看，乡镇政府职能转变虽然取得了明显成效，但职能转变步伐仍比较缓慢。一是受客观条件限制，特别是资金、技术、信息、人才等因素制约明显。二是虽然乡镇机构改革明确划分了县乡之间的事权和责任，但如何操作运行的问题还需完善。三是乡镇机构改革时，上级政府部门改革没有同步进行，行政管理方式没有改变，上级业务部门干预下级机构编制设置的情况不同程度存在。乡镇工作仍然是“上面千条线，下边一根针”，大量繁重而具体的工作，仍需要通过乡镇进行落实，乡镇疲于应付，工作重心很难转移。四是由于受编制限制，少数机构在运行中出现职能过宽，人员过少的矛盾，影响工作的正常开展，如乡镇财政所按一、二、三类乡镇分别核定5、4、3的编制，乡镇普遍反映忙不过来。五是专业技术人员缺乏，影响乡镇事业站所服务功能的有效发挥。
(二）乡镇干部队伍结构与农村现实需要不相适应。改革后，使乡镇行政资源得到优化配置，乡镇直接服务“三农”作用明显加强，公务人员素质得到了进一步提高。但由于近几年乡镇公务员招录很少，现有在岗的公务员大多年龄偏大，存在公务员青黄不接的隐患。在乡镇事业单位人员中，人员结构和专业结构不合理。出现新上岗的人员中懂得专业知识的人不多，如部分乡镇人口和计划生育服务站因没有专业技术人员而无法给农民群众提供基本手术服务；有些乡镇因缺少农业、林业、畜牧、水利等专业技术人员，农村技术服务无法开展。虽然此次改革通过多种途径分流了一部分人，但在改革中，仍以考试为主要环节，往往出现“年龄大的考不过年轻的，年轻的考不过刚出校门的”，这种现象使有的年龄大，技术好的“被迫提前离岗”。另外，改革后普遍存在空编问题，特别是部分专业技术性较强的岗位出现有岗无人现象。据统计全市乡镇行政、事业共空编806人，其中行政空编325名、事业空编481。例如岚皋县改革后空编186名，其中事业“四站”空编120人占64.52%，乡镇事业站所中没有高级职称的技术人员，具有中级职称的仅占总人数的20％；平利县乡镇事业站所324人具有中级以上技术职称仅占10%。由于受编制缩减和人员进出口限制，人员结构优化工作仍需要进一步完善。
（三）“进口”难堵”，编制控制与人员政策性安置有不配套的地方。安康市经济发展滞后，就业渠道窄，有些政策性的安置不得不分配到乡镇，给改革后的乡镇控制人员增长带来了很大的压力。如每年城镇复员退伍军人需要政策性安置，机构改革后的乡镇又不设工勤岗位，安置到乡镇事业单位又不符合“凡进必考”规定；全省统一实施的“人才振兴”计划，没有相应的编制匹配，加之改革后近几年又没有人员退休而自然减员，因而这一计划实施难免顾此失彼；另外，县区为推进领导干部年轻化而规定的领导干部“退二线”的年龄限制，为乡镇控制编制和人员调配带来了很大压力。
（四）改革缺乏资金支撑，影响人员分流成果的巩固。安康市属国家级贫困地区。各级财政普遍困难，没有改革资金作支撑，加之于2005年8月开始同时启动乡镇机构、农村义务教育体制、县乡财政体制三项改革，都需要拿钱。若对全市乡镇机构改革行政分流人员和事业单位人员实行养老保险制度，经测算，需要养老保险启动资金3.27亿元，这对一个财政困难地区来讲是无力承担的。因此，为了平稳推进改革、妥善安置分流人员，采取了“拆庙养和尚”的办法，而这种办法只是堵住乡镇盲目进人的基础，没有实现人员的彻底分流，这些人员仍由财政供养。实行公务员津补贴政策后，对分流人员落实了只享受60%的生活补贴，不享受岗位津贴的政策。目前在一些乡镇已出了现分流人员纷纷要求上岗的趋向，基于稳定考虑，自然出现了人员“分流”后的“回流”现象，有部分分流人员又回到了原岗位工作，甚至有的分流后就没有离开原岗位。这对分流人员管理带来了许多矛盾和问题。
（五）改革给县乡财政带来了新的困难，加重了县乡财政负担。改革后，从长远看，通过对机构、编制和人员规模的控制，可以逐步减轻财政负担，但短期内加重了县乡财政负担，使县乡财政为之付出了一定的直接费用且新增了大量的间接费用。直接费用主要有四项：一是在机改前期和进展过程中，各级组织调研、调查摸底、制定方案、局部试点、动员培训、政策宣传、全市统一组织上岗笔试和竞争上岗、培训上岗和分流人员、组织督查和检查验收等支出工作经费2453万元。二是全市有16人辞去公职 ，对辞职人员由原单位按每满一年发给本人原三个月基本工资的标准发给一次性辞职补偿费,全市共支付一次性补偿资金63.9万元 。三是全市清退乡镇临时人员432人，人均工龄10.625年，人均月待遇554.5元。按照服务年限每满一年发给一个月待遇的标准，全市共支付一次性补偿金254.64万元。四是全市清退原集体性质的乡镇畜牧兽医站的兽医人员517人，连续工龄最少的在5年以上，最高的达41年，10年以上和35年以下占80%以上。县区核定这部分人员的月工资标准在450到800元之间，个别县达到1000元。被清退乡镇畜牧兽医站人员，按连续工龄折算，每满一年发给相当于本人一个月标准工资的补偿金，最多不超过12个月，一次性清退，全市共支付一次性补偿金376.23万元。以上四项共支付一次性补偿资金3147.8万元。同时， 改革后因机构整合、财政体制补助调整等因素产生了大量的间接费用。特别是将乡镇中心卫生院人员经费由财政差额补贴转为财政全额拨付，将原乡镇企事业办(改革后并入乡镇经济发展办公室)、畜牧兽医站人员经费由原自收自支管理形式转为财政全额预算，纳入财政保障范围，给县乡财政增加了大量而长期的负担。如平利、白河、岚皋、汉阴四个县共增加县乡财政负担2058万元，平均每个县增加财政负担514.5万元，四个县实有乡镇59个平均每个乡镇新增财政负担34.9万元，仅此全市改革后当年新增财政负担6600多万元。
（六）乡镇运转仍然困难，影响乡镇机构健康平稳运行。由于安康财政经济总体实力不强，收入总量小，财政自给率较低，财政负担有增无减现象日趋突出，县乡财政靠上级转移支付维系“吃饭型”财政日趋明显。乡镇机构改革后，乡镇政权组织运转困难的问题依然突出，一方面是历史负债沉重，全市截止2005年底锁定乡村债7.12亿元，其中乡镇政府债务5.12亿元、村级组织债务2亿元。大多是税改前“普九”、“两基”达标和因乡镇机构膨胀、发工资、保运转等原因形成的，时间长，化解难；另一方面是财力不足，刚性增支因素多，各类政策性增支压力大，各项基础设施建设需地方财政配套，各类突发性灾害和处理社会矛盾需财政投入，财政收支矛盾异常突出；再一方面是乡镇机构改革后，按在编人员预算公用经费，乡镇级人均年公用经费不足2000元，普遍存在年度预算标准与实际支出相差甚远的问题，大多数乡镇靠超收返还、向上级争取、指望年底县级财政等弥补缺口。目前，由于乡镇级经费紧张，使乡镇干部有关福利政策难以落实，如不少乡镇干部出差、下乡没有补助、差旅费，也没有培训费等，这些问题必将影响到乡镇干部工作积极性和思想稳定。
三、深化乡镇机构改革的对策及建议
乡镇机构改革是农村综合改革的核心和关键。为进一步完善和深化改革，结合安康乡镇机构改革运行实际，提出如下建议：
（一）进一步理顺完善乡镇机构职能，促进乡镇政府职能转变。转变乡镇政府职能是乡镇机构改革的核心。安康市虽然完成了机构人员精简分流，但乡镇政府职能转变将是一项长期的任务，需要在改革运行中不断探索完善。（1)对乡镇机构的职能要进一步做好理顺调整工作，使其更加完善合理。尤其是要进一步理顺乡镇与垂管事业站所的关系，建议上级尽快出台上划垂管部门实施意见，切实实行政事分开。逐步建立起适应农业产业化，小城镇建设和农民致富奔小康服务的新型事业机构运行体系。只有理顺了乡镇与事业站所关系，乡镇功能得到完善，才有利于乡镇行使领导和管理职能，实现各种资源的有效整合和优化配置。(2）整合乡镇卫生院和计划生育服务站，实现人员、技术、资产、设备等资源的优势互补，减少浪费，提高效率。（3）进一步理顺乡镇财政所的职能，将财政所的职能调整定位为核算职能、支付职能、监管职能、服务职能、乡镇中心工作职能，将各职能分解细化落实到岗位、到人员，加强管理，规范运作。鉴于国家惠农资金补贴项目多、资金数量大、发放对象量大面宽，目前乡镇财政所负责核拨发放的各种惠农资金补贴项目近20种，加之社保资金的筹集与管理工作量越来越大，财政资金监管的任务十分繁重，因此财政所的力量应进一步加强。同时，将乡镇农村财务管理职能从乡镇社会保障服务站划归财政所职能范围内，这样有利于加强村级资金、资产和债权债务的管理。（4）进一步完善县对乡镇考核办法，着力解决县乡事权和责任划分后如何规范运作的问题，县级部门要转变指导乡镇工作的方式方法，根据乡镇机构的职能规定，研究制定指导对口机构的工作规则与业务程序，达到上下工作协调顺畅。（5）完善乡镇机构运行，对乡镇各工作机构按职能规定和业务范围，县区要规范定岗、定员、定责、定考核，特别对职能多、业务量大、人员少的机构，如何做好一人多岗、交叉兼职，要规范统一。(6)积极推进经济转型，不断完善社会主义市场经济体制建设，尽量减少各种达标评比、指标考核，正确引导乡镇把更多的精力放到管理社会、服务“三农”、保障民生上来。
（二）加强对上岗和分流人员的业务技能培训，努力培养适应农村工作需要的乡镇干部队伍。乡镇机构改革后，一批年轻干部通过竞争上岗走上新的工作岗位，而农村经验丰富、工作年限较长的同志大部分退出工作岗位。目前乡镇干部以年轻同志为主，工作热情很高，但农村工作经验普遍不足，掌握的理论与实际工作不能实现有机结合，在服务群众、指导生产、处理矛盾、调解纠纷、维护稳定等方面的工作能力相对欠缺；新竞争上岗的部分人员存在跨行业、跨岗位上岗，工作了解不够，业务技能生疏，对一些工作连续性开展造成了一定影响；还有部分分流人员又从事了其他工作，如有的到村任职、有的自主创业、有的从事主导产业等，这部分人员也应加强培训。因此，改革后加强乡镇人员培训显得非常重要，建议：中省要加大资金投入，安排专门资金，对乡镇干部进行全面培训，确保乡镇人员适应新形势的要求。
（三）加强机构、编制、人员管理，建立机构改革后乡镇人员合理流动补员管理机制。机构改革后，加强乡镇机构编制管理是巩固改革成果，防止出现反弹的关键。因此，在乡镇机构编制管理中，凡涉及调整机构、编制和领导职数增减等必须始终坚持由机构编制部门一家承办，编制部门领导一支笔审批和编制部门一家行文的“三个一”制度，严格遵守机构编制纪律要求，从制度上保障机构编制和财政供养人员在“十一五”期间只减不增目标的实现。从安康市改革运行实际出发，目前要解决好空编补员和对分流人员的管理问题。建议：（1）重视解决空编补员的问题，在核定总编制不变的情况下给县级一定的编制人员调整权限，对空编的岗位要严格控制进人，允许县区政府对乡镇空编的岗位从县区或其他乡镇分流人员中选配，进一步加大乡镇公务人员补充力度；对边远山区乡镇适当放宽机关事业单位补员条件，从大专院校毕业生中招录补充公务员和专业技术人员；从县级有关部门选调（选派）年轻有专业技术的人员补充到乡镇事业站所工作，工资待遇保留在原单位，以解决乡镇缺专业技术人员的问题，使其更加合理，保障运行。（2）重视对分流人员的管理，研究探索管理办法，使这部分人员发挥新的作用。（3）进一步完善提前退休、离岗等人员分流办法，在改革中高限“一刀切”，不能为了片面追求“减员”而设定工龄或年龄，尽量避免使一些精力充沛、群众基础好、熟悉农村工作、工作事业心强、成绩突出的人，被迫离开工作岗位，造成乡镇人员结构不合理、工作出现断档现象。因此，要从实际和需要出发解决减员问题。（4）要增强政策的配套协调性，进一步强化机构编制管理。建议进一步加强机构编制的管理，上级业务部门出台的文件规定要同乡镇机构改革的规定相适应，上级部门不得干预乡镇机构改革的设置和人员编制。
（四）深化各项配套改革，保持改革的协调配套性，确保乡镇机构平稳健康运行，实现改革应有的目标效果。乡村政权组织能否正常运转，对巩固成果、深化改革、防止反弹、确保改革后乡镇机构健康平稳运行，促进农村经济社会发展具有重大意义。因此要将乡镇机构改革同县乡财政体制改革结合起来，同乡镇财政财务管理结合起来，完善“乡财乡用县监管”管理方式，进一步增加对乡镇的财力支持。建立同乡镇事权相适应、同乡镇事业站所职能相匹配的乡镇经费保障机制，为乡镇发挥职能提供必要的经费支持，防止基层通过乱收费弥补财力不足，杜绝通过赊欠等形成新的债务。加大乡村运转财力保障转移支付力度，目前乡镇人均最少需要5000元，村级至少达到平均每个村4万元。从预算安排和拨付上给予保障。同时，要加大乡村债务化解力度，减轻乡村运行负担；要稳妥解决乡镇人员尤其是分流人员个人手中的债权债务问题。为此建议:中省应进一步加大对乡村运转转移支付补助力度，增强乡村政权组织正常运转财力保障水平。对先行改革的地方，中省财政启动实施乡镇机构改革、乡村组织运转和化解乡村债务财力保障机制，明确保障的范围、项目、标准，给予政策和财力支持。
（五）加大对乡镇机构改革的支持力度，切实解决改革成本问题，确保改革不断深化。乡镇机构改革关系到改革、发展、稳定的大局，情况复杂，涉及方方面面。需要上级的大力支持，需要付出成本，需要一定的资金作支撑。为激励地方稳步推进乡镇机构改革，实现改革应有的目标和效果。建议:（1）中、省要有乡镇机构改革的保障措施，对改革运行实行有效监测和跟踪管理，强化对乡镇机构改革考核力度，实行制度化、规范化、科学化和精细化管理。（2）切实解决改革成本问题，加大对乡镇机构改革的财力支持力度，帮助市、县解决机构改革带来的困难。将前期各项工作经费和分流清退人员一次性补偿资金列入改革直接成本，明确政策规定和具体项目补偿标准，实行中、省、市、县改革成本分摊机制。（3）加大对贫困地区乡镇机构改革财力支持力度，中省应安排专门资金支持改革。对乡镇机构改革分流人员要明确统一的补偿政策措施，通过统一建立事业单位养老保险制度或专门的乡镇机构改革养老保险制度，来解决分流人员的后顾之忧；同时，还可以通过提高辞职人员一次性补偿政策标准，鼓励辞职。只有如此，才能真正达到人员精简分流，消除反弹隐患。（4）对先行改革、没有实行养老保险制度的待国家统一政策出台后要给予全额补助，不让先改革的地方吃亏。（5）对改革后产生的间接成本，即长期的负担的，上级要在核实的基础上通过加大转移支付力度予以帮助解决。（6)建立专门的乡镇机构改考核奖补机制，对改革效果巩固好的给予奖励政策，对机构人员出现反弹的给予经济惩罚。
（六）适当增加乡镇行政编制，协调解决司法所的专项编制问题。本次改革，乡镇事业编制大幅减少，高达42%，而行政编制没有增加，加之安康过去撤区并乡力度很大，撤并乡镇数量很多，省上按乡镇分配行政编制本有欠账，通过改革一年多的运行情况看，乡镇机关管理、执法的力量显得不足，乡镇干部按岗工作的要求难以达到，乡镇人员捆绑式工作方式难以根本转变，需要增加一定的行政编制以补充力量。另外，在乡镇机构改革中，省下达安康市司法助理员专项编制只有239名，在设置乡镇司法所时，司法所专项编制严重不足，平均一个乡镇一名工作人员。在经省委省政府同意，省编办、省人事厅批复的《安康市乡镇机构改革实施意见》中，明确规定“按乡镇设置司法所，定编2-3人，使用司法助理员专项编制，专项编制不足的，可从乡镇行政编制中调剂，待中省追加司法所专项编制后调整”。据此，安康市有汉阴、汉滨、紫阳、白河四县区共调剂出了114名乡镇行政编制由于设立乡镇司法所，这使本身就紧张的乡镇行政编制在使用上更是“捉襟见肘”，而且造成了乡镇“混编”和上级机关占用下级机关行政编制的问题。建议省上应充分考虑乡镇机构设置用编的实际，尽快追加司法所专项编制，以解决司法所机构设置需要编制的问题，同时解决作为县派驻机构的司法所在实名制工作实施中，占用乡镇行政人员的登记、录入工作，确保乡镇司法工作的开展。
一、安康市乡镇机构改革试点运行的成效
安康市辖9县1区、197个乡镇、3个街道办事处，其中一类乡镇32个，二类乡镇51个，三类乡镇114个。全市乡镇机构改革试点从2005年8月开始到2007年3月结束。全市乡镇机构由改革前的2386个精简为1915个（含乡镇司法所、畜牧兽医站），减少19%；乡镇行政编制核定5153名比改革前的5182名减少29名，实有人员由原6101人减为4849人，减少1252人，少21%；乡镇事业编制核定5385名比改革前7334名减少1949名，精简27％，实有人员由原7210人减为4311人，减少2899人，少41%。全市统一对乡镇行政事业精简人员采用“拆庙养和尚”的办法分流人员4151名，其中：辞职16人、到村任职291人、自主创业360人、从事主导产业1215人、提前离退1204人、离职学习78人、进入农村工作服务中心（为安置分流人员设立的非正式机构）376人、其他途径分流611人。此外，清退临时人员 432人。改革后，乡镇统一设置党委、人大、政府机构，实行交叉任职，领导班子职数为5-7名，精简领导职数470名，减幅为28%；乡镇领导平均年龄由原来的37.8岁下降为36.1岁，乡镇干部平均年龄由原来的37.3岁下降为34.7岁，乡镇干部学历结构由原来的本科以上10％、大专42％、中专33％，高中以下15％提高到到本科以上13％、大专49％、中专31％，高中以下7％。改革后乡镇机构运行平稳，主要有以下成效：
㈠政府职能和工作作风得到进一步转变，密切了党群、干群关系。转变政府职能是机构改革的核心内容，改革后，乡镇政府“促进经济发展、加强社会管理、搞好公共服务、维护农村稳定”的职能得到加强，使乡镇政府从过去催种催收、抓任务落实等事务中摆脱出来，用更多的时间和精力为农民提供政策、信息、资金、技术等方面的服务，乡镇政府服务、引导、协调职能得到加强，公共服务水平得到全面提升。加快了乡镇政府由领导式管理向服务式管理转变，把无限管理、有限服务变为规范管理、无限服务。同时，乡镇干部的责任意识和服务意识明显增强，工作精力和主要时间都放在加快发展上、为农服务上，为进一步密切党群、政群、干群关系，起到积极的促进作用。
㈡行政资源得到优化配置，乡镇直接服务“三农”作用明显加强。一是通过规范行政机构设置，统一将乡镇行政机构设置为：“三办一所”。即党政综合办公室、经济发展办公室、社会管理办公室和财政所；进一步整合了乡镇行政资源，实现了机构职能的优化配置。同时，通过“三定”方案明确各办公室工作职能、工作范围和工作权限，将权限和责任分解到岗位，实行一人多岗、交叉任职、相互补充、整体统一，减少了办事环节，提高了工作效能。二是通过整合事业站所设置，统一将乡镇事业单位设置为：“四站”。即农业综合服务站、人口和计划生育服务站、社会保障服务站、文化综合服务站，实现了机构综合设置，完善综合服务功能。三是通过理顺派驻机构管理，将乡镇国土所、司法所和畜牧兽医站作为县派驻乡镇（延伸）工作机构。加强了事业站所综合执法力度，改变了长期以来事业站所多、人员散、管理不便的被动局面，为更好地服务“三农”起到了积极的促进作用。
㈢用人机制得到有效完善，加速了高素质干部队伍的建设步伐。改革后，乡镇普遍建立了支持干部干事创业的用人机制，极大地改善了用人环境，调动了各类人员的积极性和创造性，加速了高素质干部队伍建设步伐。平利县明确乡镇机关事业单位职责任务、机构规格、人员编制、管理形式、工作标准，实行按岗定人定责，实名制管理，还对一些重要职位（岗位）上的工作人员，在德、能、勤、绩、廉等五个方面做出具体规定，突出机关窗口单位的服务性，事业服务行业的专业、技能性。岚皋县改革后推行事业单位聘用制，变国家用人为单位用人，变身份管理为岗位管理，进一步增强了单位用人自主权，调动了各类人员的积极性和创造性。
㈣各项管理制度进一步健全，乡镇政府依法行政的能力得到提升。改革后，乡镇进一步加强了制度建设，对原有不适应的制度进行了修订，并补充制定了新的规定。科学细化了乡镇机构职能和干部岗位职责，明确了乡镇干部的具体事权范围和工作职责，从制度上监督和约束乡镇干部的行为。乡镇普遍建立的管理制度有《单位年度目标责任制度》、《个人岗位目标责任制度》、《机关干部首问负责制度》、《重大事项集体决策制度》、《重大事项社会公示和听证制度》、《重大事项责任追究制度》、《乡镇机关事业单位工作人员考核奖惩办法》、《乡镇干部到村任职考核管理办法》、《乡镇事业站所履行公益性职能考评办法》等。同时，在乡镇推行岗位目标管理，乡镇主要领导与分管领导、分管领导与站办所负责人、站办所负责人与一般干部层层签订目标责任书，将考核结果与经济待遇、评优树模、职务晋升有机结合，营造了重实绩、看贡献、优胜劣汰的工作格局。
㈤公共服务职能得到提升，事业单位社会化服务的效能明显增强。通过转变经费管理形式，转换事业单位运行机制，各县区将乡镇中心卫生院人员经费管理形式由财政差额补贴转为财政全额拨付。同时，将原乡镇企事业办、畜牧兽医站人员经费由原自收自支管理形式转为财政全额预算，纳入财政保障范围，不再靠收费来维持运转，不仅堵住了向农民收费的口子，而且增强了事业单位的公共服务意识和责任意识，改变了乡镇事业站所重经管、轻服务的职能，激发了事业站所自身发展意识、为“三农”服务意识，有助于进一步加强事业站所服务效能，为稳步推进“民生八大工程”建设奠定了基础。
㈥强化机构编制管理，编制控制和人员管理的长效机制初步建立。一是结合乡镇人员定岗工作，对乡镇编制和人员实行实名制管理，将乡镇编制、上岗人员、分流人员，按机关事业单位分类造册，张榜公布，并履行任命、聘用、工作交接和工资变更等手续，建立编制人员台帐，实行分类管理。二是对乡镇经费预算，实行经费包干，在编制定员内的人员增减，实施“减人不减经费，增人不增经费”的激励政策。三是上收乡镇机构改革编制审批权，今后乡镇机构、编制的调整变动由县区机构编制部门报市机构编制部门在总量内调剂审批。四是把机构编制和干部人事政策执行情况纳入县乡党政领导班子考核和单位目标责任督察考评范围，定期对县乡执行机构编制规定情况进行督察，对擅自增设机构，增加编制，增加领导职数，违规进人的，实行责任追究。
二、乡镇机构改革运行中存在的主要困难和问题
乡镇机构改革，极大地调动了乡镇各类人员的积极性，释放和激活了农村经济社会事业发展的动力。但是，乡镇机构改革后也出现了一些新情况、新问题，主要表现在以下几个方面：
（一）乡镇政府职能转变比较缓慢。推进乡镇职能转变是乡镇机构改革的核心。从安康市乡镇机构改革运行情况看，乡镇政府职能转变虽然取得了明显成效，但职能转变步伐仍比较缓慢。一是受客观条件限制，特别是资金、技术、信息、人才等因素制约明显。二是虽然乡镇机构改革明确划分了县乡之间的事权和责任，但如何操作运行的问题还需完善。三是乡镇机构改革时，上级政府部门改革没有同步进行，行政管理方式没有改变，上级业务部门干预下级机构编制设置的情况不同程度存在。乡镇工作仍然是“上面千条线，下边一根针”，大量繁重而具体的工作，仍需要通过乡镇进行落实，乡镇疲于应付，工作重心很难转移。四是由于受编制限制，少数机构在运行中出现职能过宽，人员过少的矛盾，影响工作的正常开展，如乡镇财政所按一、二、三类乡镇分别核定5、4、3的编制，乡镇普遍反映忙不过来。五是专业技术人员缺乏，影响乡镇事业站所服务功能的有效发挥。
(二）乡镇干部队伍结构与农村现实需要不相适应。改革后，使乡镇行政资源得到优化配置，乡镇直接服务“三农”作用明显加强，公务人员素质得到了进一步提高。但由于近几年乡镇公务员招录很少，现有在岗的公务员大多年龄偏大，存在公务员青黄不接的隐患。在乡镇事业单位人员中，人员结构和专业结构不合理。出现新上岗的人员中懂得专业知识的人不多，如部分乡镇人口和计划生育服务站因没有专业技术人员而无法给农民群众提供基本手术服务；有些乡镇因缺少农业、林业、畜牧、水利等专业技术人员，农村技术服务无法开展。虽然此次改革通过多种途径分流了一部分人，但在改革中，仍以考试为主要环节，往往出现“年龄大的考不过年轻的，年轻的考不过刚出校门的”，这种现象使有的年龄大，技术好的“被迫提前离岗”。另外，改革后普遍存在空编问题，特别是部分专业技术性较强的岗位出现有岗无人现象。据统计全市乡镇行政、事业共空编806人，其中行政空编325名、事业空编481。例如岚皋县改革后空编186名，其中事业“四站”空编120人占64.52%，乡镇事业站所中没有高级职称的技术人员，具有中级职称的仅占总人数的20％；平利县乡镇事业站所324人具有中级以上技术职称仅占10%。由于受编制缩减和人员进出口限制，人员结构优化工作仍需要进一步完善。
（三）“进口”难堵”，编制控制与人员政策性安置有不配套的地方。安康市经济发展滞后，就业渠道窄，有些政策性的安置不得不分配到乡镇，给改革后的乡镇控制人员增长带来了很大的压力。如每年城镇复员退伍军人需要政策性安置，机构改革后的乡镇又不设工勤岗位，安置到乡镇事业单位又不符合“凡进必考”规定；全省统一实施的“人才振兴”计划，没有相应的编制匹配，加之改革后近几年又没有人员退休而自然减员，因而这一计划实施难免顾此失彼；另外，县区为推进领导干部年轻化而规定的领导干部“退二线”的年龄限制，为乡镇控制编制和人员调配带来了很大压力。
（四）改革缺乏资金支撑，影响人员分流成果的巩固。安康市属国家级贫困地区。各级财政普遍困难，没有改革资金作支撑，加之于2005年8月开始同时启动乡镇机构、农村义务教育体制、县乡财政体制三项改革，都需要拿钱。若对全市乡镇机构改革行政分流人员和事业单位人员实行养老保险制度，经测算，需要养老保险启动资金3.27亿元，这对一个财政困难地区来讲是无力承担的。因此，为了平稳推进改革、妥善安置分流人员，采取了“拆庙养和尚”的办法，而这种办法只是堵住乡镇盲目进人的基础，没有实现人员的彻底分流，这些人员仍由财政供养。实行公务员津补贴政策后，对分流人员落实了只享受60%的生活补贴，不享受岗位津贴的政策。目前在一些乡镇已出了现分流人员纷纷要求上岗的趋向，基于稳定考虑，自然出现了人员“分流”后的“回流”现象，有部分分流人员又回到了原岗位工作，甚至有的分流后就没有离开原岗位。这对分流人员管理带来了许多矛盾和问题。
（五）改革给县乡财政带来了新的困难，加重了县乡财政负担。改革后，从长远看，通过对机构、编制和人员规模的控制，可以逐步减轻财政负担，但短期内加重了县乡财政负担，使县乡财政为之付出了一定的直接费用且新增了大量的间接费用。直接费用主要有四项：一是在机改前期和进展过程中，各级组织调研、调查摸底、制定方案、局部试点、动员培训、政策宣传、全市统一组织上岗笔试和竞争上岗、培训上岗和分流人员、组织督查和检查验收等支出工作经费2453万元。二是全市有16人辞去公职 ，对辞职人员由原单位按每满一年发给本人原三个月基本工资的标准发给一次性辞职补偿费,全市共支付一次性补偿资金63.9万元 。三是全市清退乡镇临时人员432人，人均工龄10.625年，人均月待遇554.5元。按照服务年限每满一年发给一个月待遇的标准，全市共支付一次性补偿金254.64万元。四是全市清退原集体性质的乡镇畜牧兽医站的兽医人员517人，连续工龄最少的在5年以上，最高的达41年，10年以上和35年以下占80%以上。县区核定这部分人员的月工资标准在450到800元之间，个别县达到1000元。被清退乡镇畜牧兽医站人员，按连续工龄折算，每满一年发给相当于本人一个月标准工资的补偿金，最多不超过12个月，一次性清退，全市共支付一次性补偿金376.23万元。以上四项共支付一次性补偿资金3147.8万元。同时， 改革后因机构整合、财政体制补助调整等因素产生了大量的间接费用。特别是将乡镇中心卫生院人员经费由财政差额补贴转为财政全额拨付，将原乡镇企事业办(改革后并入乡镇经济发展办公室)、畜牧兽医站人员经费由原自收自支管理形式转为财政全额预算，纳入财政保障范围，给县乡财政增加了大量而长期的负担。如平利、白河、岚皋、汉阴四个县共增加县乡财政负担2058万元，平均每个县增加财政负担514.5万元，四个县实有乡镇59个平均每个乡镇新增财政负担34.9万元，仅此全市改革后当年新增财政负担6600多万元。
（六）乡镇运转仍然困难，影响乡镇机构健康平稳运行。由于安康财政经济总体实力不强，收入总量小，财政自给率较低，财政负担有增无减现象日趋突出，县乡财政靠上级转移支付维系“吃饭型”财政日趋明显。乡镇机构改革后，乡镇政权组织运转困难的问题依然突出，一方面是历史负债沉重，全市截止2005年底锁定乡村债7.12亿元，其中乡镇政府债务5.12亿元、村级组织债务2亿元。大多是税改前“普九”、“两基”达标和因乡镇机构膨胀、发工资、保运转等原因形成的，时间长，化解难；另一方面是财力不足，刚性增支因素多，各类政策性增支压力大，各项基础设施建设需地方财政配套，各类突发性灾害和处理社会矛盾需财政投入，财政收支矛盾异常突出；再一方面是乡镇机构改革后，按在编人员预算公用经费，乡镇级人均年公用经费不足2000元，普遍存在年度预算标准与实际支出相差甚远的问题，大多数乡镇靠超收返还、向上级争取、指望年底县级财政等弥补缺口。目前，由于乡镇级经费紧张，使乡镇干部有关福利政策难以落实，如不少乡镇干部出差、下乡没有补助、差旅费，也没有培训费等，这些问题必将影响到乡镇干部工作积极性和思想稳定。
三、深化乡镇机构改革的对策及建议
乡镇机构改革是农村综合改革的核心和关键。为进一步完善和深化改革，结合安康乡镇机构改革运行实际，提出如下建议：
（一）进一步理顺完善乡镇机构职能，促进乡镇政府职能转变。转变乡镇政府职能是乡镇机构改革的核心。安康市虽然完成了机构人员精简分流，但乡镇政府职能转变将是一项长期的任务，需要在改革运行中不断探索完善。（1)对乡镇机构的职能要进一步做好理顺调整工作，使其更加完善合理。尤其是要进一步理顺乡镇与垂管事业站所的关系，建议上级尽快出台上划垂管部门实施意见，切实实行政事分开。逐步建立起适应农业产业化，小城镇建设和农民致富奔小康服务的新型事业机构运行体系。只有理顺了乡镇与事业站所关系，乡镇功能得到完善，才有利于乡镇行使领导和管理职能，实现各种资源的有效整合和优化配置。(2）整合乡镇卫生院和计划生育服务站，实现人员、技术、资产、设备等资源的优势互补，减少浪费，提高效率。（3）进一步理顺乡镇财政所的职能，将财政所的职能调整定位为核算职能、支付职能、监管职能、服务职能、乡镇中心工作职能，将各职能分解细化落实到岗位、到人员，加强管理，规范运作。鉴于国家惠农资金补贴项目多、资金数量大、发放对象量大面宽，目前乡镇财政所负责核拨发放的各种惠农资金补贴项目近20种，加之社保资金的筹集与管理工作量越来越大，财政资金监管的任务十分繁重，因此财政所的力量应进一步加强。同时，将乡镇农村财务管理职能从乡镇社会保障服务站划归财政所职能范围内，这样有利于加强村级资金、资产和债权债务的管理。（4）进一步完善县对乡镇考核办法，着力解决县乡事权和责任划分后如何规范运作的问题，县级部门要转变指导乡镇工作的方式方法，根据乡镇机构的职能规定，研究制定指导对口机构的工作规则与业务程序，达到上下工作协调顺畅。（5）完善乡镇机构运行，对乡镇各工作机构按职能规定和业务范围，县区要规范定岗、定员、定责、定考核，特别对职能多、业务量大、人员少的机构，如何做好一人多岗、交叉兼职，要规范统一。(6)积极推进经济转型，不断完善社会主义市场经济体制建设，尽量减少各种达标评比、指标考核，正确引导乡镇把更多的精力放到管理社会、服务“三农”、保障民生上来。
（二）加强对上岗和分流人员的业务技能培训，努力培养适应农村工作需要的乡镇干部队伍。乡镇机构改革后，一批年轻干部通过竞争上岗走上新的工作岗位，而农村经验丰富、工作年限较长的同志大部分退出工作岗位。目前乡镇干部以年轻同志为主，工作热情很高，但农村工作经验普遍不足，掌握的理论与实际工作不能实现有机结合，在服务群众、指导生产、处理矛盾、调解纠纷、维护稳定等方面的工作能力相对欠缺；新竞争上岗的部分人员存在跨行业、跨岗位上岗，工作了解不够，业务技能生疏，对一些工作连续性开展造成了一定影响；还有部分分流人员又从事了其他工作，如有的到村任职、有的自主创业、有的从事主导产业等，这部分人员也应加强培训。因此，改革后加强乡镇人员培训显得非常重要，建议：中省要加大资金投入，安排专门资金，对乡镇干部进行全面培训，确保乡镇人员适应新形势的要求。
（三）加强机构、编制、人员管理，建立机构改革后乡镇人员合理流动补员管理机制。机构改革后，加强乡镇机构编制管理是巩固改革成果，防止出现反弹的关键。因此，在乡镇机构编制管理中，凡涉及调整机构、编制和领导职数增减等必须始终坚持由机构编制部门一家承办，编制部门领导一支笔审批和编制部门一家行文的“三个一”制度，严格遵守机构编制纪律要求，从制度上保障机构编制和财政供养人员在“十一五”期间只减不增目标的实现。从安康市改革运行实际出发，目前要解决好空编补员和对分流人员的管理问题。建议：（1）重视解决空编补员的问题，在核定总编制不变的情况下给县级一定的编制人员调整权限，对空编的岗位要严格控制进人，允许县区政府对乡镇空编的岗位从县区或其他乡镇分流人员中选配，进一步加大乡镇公务人员补充力度；对边远山区乡镇适当放宽机关事业单位补员条件，从大专院校毕业生中招录补充公务员和专业技术人员；从县级有关部门选调（选派）年轻有专业技术的人员补充到乡镇事业站所工作，工资待遇保留在原单位，以解决乡镇缺专业技术人员的问题，使其更加合理，保障运行。（2）重视对分流人员的管理，研究探索管理办法，使这部分人员发挥新的作用。（3）进一步完善提前退休、离岗等人员分流办法，在改革中高限“一刀切”，不能为了片面追求“减员”而设定工龄或年龄，尽量避免使一些精力充沛、群众基础好、熟悉农村工作、工作事业心强、成绩突出的人，被迫离开工作岗位，造成乡镇人员结构不合理、工作出现断档现象。因此，要从实际和需要出发解决减员问题。（4）要增强政策的配套协调性，进一步强化机构编制管理。建议进一步加强机构编制的管理，上级业务部门出台的文件规定要同乡镇机构改革的规定相适应，上级部门不得干预乡镇机构改革的设置和人员编制。
（四）深化各项配套改革，保持改革的协调配套性，确保乡镇机构平稳健康运行，实现改革应有的目标效果。乡村政权组织能否正常运转，对巩固成果、深化改革、防止反弹、确保改革后乡镇机构健康平稳运行，促进农村经济社会发展具有重大意义。因此要将乡镇机构改革同县乡财政体制改革结合起来，同乡镇财政财务管理结合起来，完善“乡财乡用县监管”管理方式，进一步增加对乡镇的财力支持。建立同乡镇事权相适应、同乡镇事业站所职能相匹配的乡镇经费保障机制，为乡镇发挥职能提供必要的经费支持，防止基层通过乱收费弥补财力不足，杜绝通过赊欠等形成新的债务。加大乡村运转财力保障转移支付力度，目前乡镇人均最少需要5000元，村级至少达到平均每个村4万元。从预算安排和拨付上给予保障。同时，要加大乡村债务化解力度，减轻乡村运行负担；要稳妥解决乡镇人员尤其是分流人员个人手中的债权债务问题。为此建议:中省应进一步加大对乡村运转转移支付补助力度，增强乡村政权组织正常运转财力保障水平。对先行改革的地方，中省财政启动实施乡镇机构改革、乡村组织运转和化解乡村债务财力保障机制，明确保障的范围、项目、标准，给予政策和财力支持。
（五）加大对乡镇机构改革的支持力度，切实解决改革成本问题，确保改革不断深化。乡镇机构改革关系到改革、发展、稳定的大局，情况复杂，涉及方方面面。需要上级的大力支持，需要付出成本，需要一定的资金作支撑。为激励地方稳步推进乡镇机构改革，实现改革应有的目标和效果。建议:（1）中、省要有乡镇机构改革的保障措施，对改革运行实行有效监测和跟踪管理，强化对乡镇机构改革考核力度，实行制度化、规范化、科学化和精细化管理。（2）切实解决改革成本问题，加大对乡镇机构改革的财力支持力度，帮助市、县解决机构改革带来的困难。将前期各项工作经费和分流清退人员一次性补偿资金列入改革直接成本，明确政策规定和具体项目补偿标准，实行中、省、市、县改革成本分摊机制。（3）加大对贫困地区乡镇机构改革财力支持力度，中省应安排专门资金支持改革。对乡镇机构改革分流人员要明确统一的补偿政策措施，通过统一建立事业单位养老保险制度或专门的乡镇机构改革养老保险制度，来解决分流人员的后顾之忧；同时，还可以通过提高辞职人员一次性补偿政策标准，鼓励辞职。只有如此，才能真正达到人员精简分流，消除反弹隐患。（4）对先行改革、没有实行养老保险制度的待国家统一政策出台后要给予全额补助，不让先改革的地方吃亏。（5）对改革后产生的间接成本，即长期的负担的，上级要在核实的基础上通过加大转移支付力度予以帮助解决。（6)建立专门的乡镇机构改考核奖补机制，对改革效果巩固好的给予奖励政策，对机构人员出现反弹的给予经济惩罚。
（六）适当增加乡镇行政编制，协调解决司法所的专项编制问题。本次改革，乡镇事业编制大幅减少，高达42%，而行政编制没有增加，加之安康过去撤区并乡力度很大，撤并乡镇数量很多，省上按乡镇分配行政编制本有欠账，通过改革一年多的运行情况看，乡镇机关管理、执法的力量显得不足，乡镇干部按岗工作的要求难以达到，乡镇人员捆绑式工作方式难以根本转变，需要增加一定的行政编制以补充力量。另外，在乡镇机构改革中，省下达安康市司法助理员专项编制只有239名，在设置乡镇司法所时，司法所专项编制严重不足，平均一个乡镇一名工作人员。在经省委省政府同意，省编办、省人事厅批复的《安康市乡镇机构改革实施意见》中，明确规定“按乡镇设置司法所，定编2-3人，使用司法助理员专项编制，专项编制不足的，可从乡镇行政编制中调剂，待中省追加司法所专项编制后调整”。据此，安康市有汉阴、汉滨、紫阳、白河四县区共调剂出了114名乡镇行政编制由于设立乡镇司法所，这使本身就紧张的乡镇行政编制在使用上更是“捉襟见肘”，而且造成了乡镇“混编”和上级机关占用下级机关行政编制的问题。建议省上应充分考虑乡镇机构设置用编的实际，尽快追加司法所专项编制，以解决司法所机构设置需要编制的问题，同时解决作为县派驻机构的司法所在实名制工作实施中，占用乡镇行政人员的登记、录入工作，确保乡镇司法工作的开展。
