改革开放以来，在党中央、国务院一系列强农、惠农、富民的战略思想、方针政策推动下，我国农村改革取得显著成效，极大地解放和发展了农村的生产力，激发了广大农民群众的生产积极性和创造性。广大农村地区呈现出经济发展、社会和谐、文化繁荣、人民安居乐业的大好局面。然而，随着工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化的深入发展，深化农村改革的任务不仅没有减轻，而是更加繁重；保持农业持续增效、农民持续增收的压力不仅没有减小，而是更加紧迫。同时，农村长期积累的深层次矛盾日益凸显，表现为农村经营体制尚不完善，农业生产组织化程度低，农产品市场体系、社会化服务体系、农业支持保护体系不健全，构建城乡经济社会发展一体化体制机制的要求越来越迫切；人多地少，人口资源环境约束增强，生产方式粗放，农业基础设施和技术装备落后，保障粮食安全和主要农产品供求平衡的压力依然较大；城乡之间收入差距扩大的现象没有得到根本转变，增加农民收入、改变农村落实面貌等方面，依然是长期而艰苦的任务；农村社会利益格局发生深刻变化，加强农村民主法制建设、基层组织建设、社会管理任务依然十分繁重。这些困难和问题，都是影响农村经济社会发展的关键性制约因素，解决问题的途径和办法，一靠发展，二靠改革。结合当前我国农村工作实际，笔者认为应着力从四个方面继续深化农村改革。
一、破除二元体制，从四个方面着眼统筹城乡发展
党的十六届三中全会以来，全国各地结合“两个趋势”的总体判断和“五个统筹”的总体要求，积极探索统筹城乡发展的路子和方法，取得了一些成效，总结了一批经验，涌现了一批典型，但整体仍处于探索和试点阶段，在一些地方甚至没有实质性进展，迫切需要立足于“四个着眼”，加快推进城乡一体化进程。
第一，着眼于城乡经济社会发展规划一体化，加快完善统筹城乡发展的总体规划。明年是“十一五”规划实施的最后一年，也是研究制订“十二五”规划的关键一年。无论是宏观层面，还是中观、微观层面，都迫切需要突出“共同富裕”这个主题，制订和出台具有可操作性的政策措施，切实把统筹城乡发展纳入全社会经济社会发展规划的总体布局，协同考虑、安排和部署。要从规划入手，率先打破城乡分割规划格局，形成城乡空间形态相互融合、产业结构高度匹配、经济社会与生态协调发展、城乡居民同等享受社会福利与保障的城乡一体化发展格局。
第二，着眼于强化政府公共服务职能，加快提高公共产品供给能力建设。依法界定和规范政府职能，着力解决政府部门行为越位、错位、缺位和不到位的问题，进一步理顺政府与企业、政府与市场、政府与社会的关系，切实将政府职能转变到“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”上来，对于老百姓自己能够解决的、市场竞争机制能够自行调节的、社会组织能够自我管理的，政府都不要干预，切实将政府的关注点转到为社会成员创造良好的发展环境和提供基本的公共产品上来，不断强化政府的公共服务职能，努力在劳动就业、社会事业、社会保障、公共安全、环境保护等方面有更大的作为。
第三，着眼于推进城乡基本公共服务均等化，加快建立农村公共服务体系建设。近些年来，我国农村公共事业建设步伐明显加快，各级政府的保障能力日趋提高，但与百姓的实际需求相比，特别是与城市发展速度相比，农村公共事业建设仍显滞后，服务水平仍然薄弱，保障覆盖面依然狭窄。解决这些问题，一是从破除城乡二元体制结构入手，加快推进户籍制度改革，巩固和完善强农惠农政策，调整国民收入分配格局，完善社会保障转移支付资金的分配机制；二是加快农村教育事业发展，健全农村义务教育经费保障机制，加强农村教师队伍建设，推进农村中小学校舍改造，提高乡村义务教育质量，促进城乡义务教育均衡发展；三是建立健全覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度，巩固和发展新型农村合作医疗制度，加强乡、村医疗卫生机构和人才队伍建设，大力推进农村医疗保障制度改革试点，着力构建城乡一体的公共卫生服务体系、医疗服务体系、医疗保障体系和药品供应保障体系；四是加快建立覆盖全体农民的社会保障制度，进一步扩大农村养老保险试点范围，逐步提高补贴标准，切实做好被征地农民的就业培训和社会保障工作，建立制度相对统一、补贴标准不同的城乡居民最低生活保障制度，完善农村五保供养、灾民和孤儿救助政策，确保广大农民平等参与现代化进程，共享改革发展成果。
第四，着眼于提升农村地区自我发展能力，加快建立“以工哺农、以城带乡”长效机制。以工促农、以城带乡是建设社会主义新农村的必然要求，也是提升农村地区自我发展能力的趋势和潜力。一是建立和完善财政支农资金稳定增长机制。切实贯彻中央对农业、农村、农民“多予、少取、放活”的方针，调整财政支出结构，加大各级财政对“三农”的支持力度，推进农村经济社会建设。二是采取三种方式整合涉农项目资源。一是按照党的十七届三中全会提出的“强化党委统一领导、党政齐抓共管、农村工作综合部门组织协调、有关部门各负其责的农村工作领导体制和工作机制”的要求，不断强化党委“三农”工作综合协调部门的建设，切实从“重中之重”的高度，发挥他们“组织协调”的职能作用；二是通过完善新农村建设步骤规划来整合，各地严格按照新农村建设“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的总要求和各地新农村建设规划明确的标准，由各级党委明确本地区新农村建设时间规划，并根据自身财力状况和当地实际，每年安排一定数量的新农村建设任务，切实做到规划一批、建成一批，建成一批、巩固一批。同时，通过建立健全“大农业”工作机构，做好“整合”涉农项目、资金这篇大文章，将目前的农、林、水、牧等有关部门整合为“大农业”工作部门，以机构的整合促进项目资金的整合。三是建立和完善农村经济社会建设资金筹措机制。积极开展“村企结对”、“对口帮扶”等活动，鼓励和引导企业、社会参与农村建设；采取抵押、出租、参股、合营等多种形式，盘活用好乡、村集体资产，发展壮大集体经济，不断拓宽农村建设资金筹措渠道。
二、深化农村经营体制改革，切实做好三篇文章
以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是适合我国国情和农村生产力发展水平的一种经济形式，是党的农村政策的基石，必须毫不动摇地坚持。在此基础上，应着眼于激发农村发展活力、着眼于优化农村发展环境，从四个方面做好深化农村经营体制改革的文章。
第一，切实做好双层经营制度“统”、“分”结合的文章。在“分”的方面，重点要从优化政策、完善机制、加大扶持等方面入手，提高农民组织化程度，提升农户生产和经营能力，加快改造传统生产经营模式，促进传统的家庭经营方式向采用先进科技和生产手段的方面转变；在“统”的方面，重点是要从财政投入、税收优惠、金融支持等方面，加快推进农业产业化和农产品加工业的发展，鼓励和引导企业投资农业和农产品加工流通业，形成一批竞争力、带动力强的龙头企业，形成一批贸工农一体化的特色块状农业和品牌农产品，切实发挥工业化、城镇化、市场化对“三农”发展的促进和带动作用；鼓励和支持龙头企业通过订单农业、保护价收购、入股分红、利润返还等多种形式与农民建立紧密、合理的利益联结机制，解决好小生产与大市场相互融合的问题，促进农户分散经营走向农户联合合作，形成多元化、多层次、多形式经营服务体系转变。
第二，切实做好农村土地流转的文章。严格按照有关法律和政策要求，搞好农村土地的确认、登记、颁证工作，切实把农民土地承包权益具体化、法制化，在不得改变土地集体所有性质、不得改变土地用途、不损害农民土地承包权益的基础上，为农民流转土地承包经营权提供有力支撑。加快建立县级耕地、林地承包经营权流转服务信息中心和乡镇交易分中心，完善流转中介服务体制、价格形成机制和纠纷调处机制。根据区域实际，积极探索土地流转有效途径和方法，劳务输出多的地区，可积极探索专业代耕代种、集体收归经营、集体反租倒包、大户自行承包等多种流转模式，促进土地规模化经营；城市郊区，可积极尝试以承包地换社保、宅基地有偿退出及流转、农村宅基地置换和置换城镇住房的试点。
第三，切实做好集体林权制度改革文章。今年6月份，中央召开了自新中国成立以来的第一次林业工作会议，制定出台了一系列深化集体林权制度改革政策措施，全国已有福建、江西、云南等部分省区市基本完成了集体林权主体改革任务，下一步应把着力点放在巩固和提高主体改革成果和质量上，加快推进配套改革，建立健全现代林业制度和服务体系，加快林产业的发展，切实发挥集体林权制度改革作为深化农村“二次改革”的最大作用，真正实现生态效益、社会效益和经济效益相统一，确保“山定人、树定根、人定心”。
三、强化统一服务，加快建立和完善农业社会化服务体系
健全农业社会化服务体系建设，既是发展现代农业的内在要求，也是做强做大农业产业必须加强的薄弱环节。
第一，加快建立和完善农产品市场服务体系。一是切实把提升农村地区消费能力作为扩大内需的重头戏来抓，进一步制定和完善更加有效的政策和措施，大力开展“工业品”下乡活动。二是加快推进供销社改革，下一步工作重点要放在健全市场流通体系上，在村镇建立龙头企业、配送中心，到农家店、农户之间构建上下贯通的四级信息平台，使农村商贸信息体系尽快延伸到遍布农村的农家连锁店，解决农村买难卖难，提高农村市场竞争能力。三是构建利益共同体，鼓励和支持成立农产品加工协会，积极开展技术推广、培训、管理、信息等各方面的服务，发挥其在政府、市场、企业、农民之间以及生产、加工、流通等各个环节之间的桥梁纽带作用，维护各方利益。四是积极推广现代交易方式和运作管理模式，推行标准化分级分类和规格化包装，开展期货交易、拍卖制和电子商务等方面的试点，带动农业的标准化生产。五是建立和完善农村市场信息收集、预测和分析机制，积极引导农民调整农业和农村经济结构提供有效的信息服务。推行农产品质量安全市场准入制度，在农产品销售地市场普遍推行质量安全检测检验，并将产地市场的质量检验检测与生产环节的检测监控结合起来，逐步做到产前、产中、产后的全过程质量安全控制。
第二，加快建立和完善农业科技服务体系。一是建立和完善农村统一服务的公共机构，按照提高县一级、健全乡一级、建立村一级的思路，逐步构建以公共服务机构为依托、合作经济组织为基础、龙头企业为骨干、其他社会力量为补充，公益性服务和经营性服务相结合、专项服务和综合服务相协调的新型农业社会化服务体系，逐步形成农业科技服务体系队伍多元化、技术服务社会化、推广形式多样化、运行机制市场化的农业科技服务网络。二是加快农技推广步伐，强化农技推广作为政府公共产品服务的公益性地位，研究制定以政府为主体的农业科技推广体系管理模式，坚持把农业科技推广的管理绩效纳入各级政府工作的业绩考核体系中，把农业技术推广的资金纳入各级财政预算予以安排，保证其正常的事业开支。三是构建产学研一体化的科技支农机制，鼓励和支持农业科研机构发挥技术优势，组建一批集科、工、贸，产、供、销于一体的农业科技企业或企业集团。引导和扶持农业龙头企业加大农业科技成果开发投入，形成“技术-产品-产业”链式开发模式，推进农业科技产业发展。
第三，加快建立和完善农村金融服务体系。一是建立和完善农村金融服务体系，充分利用农业投资公司的融资平台，开展“农贷、农保、农投、农担、农信”等业务，发挥金融资金支持农业发展的服务作用。二是加大信贷支农力度，政策性银行和金融机构要加大对农业生产特别是农产品加工企业信贷支持力度，积极推进农村担保方式创新，扩大有效抵押品范围，在风险可控的情况下，对龙头企业、农民专业合作组织担保贷款给予优先支持和发放。三是建立和完善政府信贷风险补偿专项基金，将财政支农资金中的部分纳入专项基金管理范围，并吸收龙头企业、社会团体及个人等的捐助，通过对银行发放的农业生产贷款给予一定比例的风险补偿，充分调动银行发放农业生产贷款的积极性。四是逐步扩大担保范围，在以房地产抵押担保为主的基础上，支持和引导银行及金融机构，推行以大中型农机具、大宗农副产品、林权、采矿权、应收账款和符合条件的动产等设定抵（质）押担保的试点，逐步实现抵（质）押物价值的内部评估制度。五是加强保险产品、服务创新推广力度，对事关农业产业化发展重点领域和龙头企业财产、产品运输销售等环节积极提供保险保障服务；积极拓展种植业政策性保险试点工作，鼓励和支持各级地方设立推动产业发展和农产品生产、加工和销售风险基金。六是建立政企银联动协调机制，加强政府、企业、企业、银行与担保、再担保机构的多方合作，解决企业在融资需求、贷款贴息、担保等方面的困难。
四、加快乡镇机构改革，完善村民自治机制
新一轮乡镇机构改革，既是农村综合改革的主要内容，也是促进农村地区同步实现全面小康社会的重要举措。在乡镇机构改革方面，严格按照中央的统一部署和要求，大力推进乡镇机构改革，适当扩大党政领导交叉任职，减少领导职数，减少乡镇党委副书记职数，实行党委委员分工负责制，充分发挥集体领导作用；合理划分县乡事权、财权，明确界定县乡政府支出责任，合理调整政府间收入划分，进一步完善财政奖补政策，切实提高基层政府经费保障能力；切实强化乡镇政府为农村经济发展创造环境、为农民提供更多公共服务、为农村构建和谐社会创造条件的三项职能，提高乡镇政府社会和公共服务能力；积极稳妥化解乡村债务，按照“制止新债、摸清底数，明确责任、分类处理、逐步化解”的要求，开展化解乡村债务试点，制定切实可行的分阶段化解债务目标和具体措施。在完善村民自治机制方面，积极实行村委会主任直选、民主恳谈会、村务监督委员会等多种基层民主形式，探索完善村民自治的有效途径；落实和完善“一事一议”筹资筹劳管理制度，加强对村级集体资金的监管，加大对农民负担的监督检查力度，重点查处涉及农民负担的恶性案件、严重群体事件和造成重大的影响的其他案(事)件，维护农民权益；通过财政转移支付和党费补助等途径，完善农村基层组织组运转、村干部报酬和培训的资金保障机制。 （作者单位：中共云南省委政策研究室）