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去年12月17日，冬日融融。安康市汉滨区关庙镇区域性敬老院那花园般的的建筑群和一张张笑脸，令到此视察的二十几名省人大代表无限感慨：如今农村五保户确实享福了！ 享福的不仅仅是这个“点”上的人，还有全市“面”上的1万多五保户。 这是一个历史性的突破。五保对象占全省1/3 山大沟深，经济落后，洪涝、泥石流灾害频发，中高山区生存条件差，困难人数多。这是陕西安康这个贫困市的写照。全市无依无靠的农村五保对象28967户、30897人，占全市农业人口的1.23%，占全省五保总数的1/3。这些五保对象绝大多数属痴呆傻哑残智力低下，又大多生活在边远山区，一直以来被称为“最弱势群体”。随着农村生产、生活方式的转变，国家计划生育政策的实施以及农村劳动力输出数量的增加，双女户、独女户和“空巢”家庭的数量不断增加，农村五保对象出现了不减反增的不协调现象。原来的五保供养责任主体是农村集体经济，而农村税费改革深入推进后，农村集体经济成了“空壳”。上世纪70年代建设的乡镇敬老院纷纷关闭，2004年底全市仅有陈旧破败的乡镇敬老院48所，集中供养五保户452人，平均每个敬老院供养9.4人，集中供养率仅为1.5%。 传统五保供养模式面临着严峻挑战。五保对象长期困扰着各级党委、政府及民政部门。以供养机构建设为切入点 这个历史性跨越，凝聚了市领导及民政部门的智慧和汗水。 面对全市五保对象人数多、生活生存艰难，而财政入不敷出的现实状况，市民政局经过广泛调查和深入研究，取得了三点共识：国家将加大对民生方面投入是“十一五”期间的资金流向趋势；实行集中供养是搞好农村五保供养的最佳途径；立足市情，先行启动，创新供养形式是唯一出路。市政府多次专题研究五保供养工作，听取民政部门的专题汇报。2005年以来，安康市委、市政府坚持以科学发展观为指导，以构建和谐社会为目标，深入开展调查研究，因地制宜，及时调整思路，大力实施项目带动，加大资金投入，积极探索符合陕南山区特点的五保对象集中供养服务机构体系建设。 农村五保户大多年岁高，居住边远，照看困难，住房条件差。重新建房，资金投入大，使用周期短，房屋利用率低。况且，面对那么庞大的一个群体，“叫花子型”财政一下子也拿不出那么多钱来建设敬老院。怎么办？答案还是得在实践中去寻找。 早在新世纪伊始，紫阳县燎原乡等地就探索出了“并户包帮”的五保对象供养路子，并在较大范围得到推广。随着农村新情况新问题的出现和党的惠民政策的逐步落实，民政工作也得与时俱进，积极探索新的更高水平的五保供养方式。 2005年，他们确定了“以农村敬老院建设为主、五保家园建设为补充”的方针，在汉阴县试点建设五保家园。对于基础条件较好、五保户相对较多且具有生活生产能力的村组，暂时通过建立“五保家园”进行集中安置。在五保家园的规划选址和建设中，按照“四通”（通水、通路、通电、通电视）要求，实施“五有”（有文化活动室、洗浴室、洗衣房、灶房和厕所）建设，每户配齐日常生活用品。建设五保家园是一种过渡性供养措施。到2007年底，全市共投入建设资金1280余万元，建五保家园233处，集中供养五保对象2200人。五保户入住五保家园后，供养主体责任不变，照料责任、包帮责任不变。这样，既便于集中管护，降低管护成本，又大大改善了五保户居住条件。 新的《农村五保供养工作条例》2006年3月1日实施以后，“责任政府”的意识更强，千方百计建设敬老院，改善五保对象的生活条件。市政府出台了《农村五保供养服务机构建设“十一五”规划》、《农村五保供养体系建设实施意见》、《农村五保供养工作实施办法》和《关于切实加强农村敬老院管理工作的意见》等一系列政策文件。成立了市县两级以分管领导为组长，民政、发改委、财政、扶贫、国土、建设等部门主要领导为成员的五保供养体系建设工作领导小组，并将其列入“民生八大建设工程”重点内容之一进行督办考核。县、区政府建立了对乡镇和有关部门的专项督查和考核，对集中供养工作实行目标管理责任制，明确集中供养经费的筹集与安排、五保对象集中供养率、分散供养五保对象供养金发放、五保对象应保尽保、农村敬老院管理等目标要求。通过政策引导和严格的考核，逐步形成了“政府领导、民政主管、部门协作、社会参与”的工作格局，有力地推动了全市农村五保供养服务机构建设。市人大常委会多次深入基层，调研和视察农村敬老院建设，督促解决建设中的实际困难。 加快敬老院建设，落实资金是前提。市政府及其民政部除积极争取上级政策性资金和市部分福彩和救灾资金外，还充分发挥相关部门作用，积极整合资源，破解资金难题。市政府从2007年起，每年将生态移民、迁移式扶贫资金的20%专门用于农村五保供养服务机构建设。各县区积极落实项目捆绑政策，将扶贫搬迁、生态移民项目与敬老院、五保家园建设有机结合起来。对可以利用的国有资产实施政府划拨。许多县区将乡镇机构改革后闲置的乡镇政府办公楼、学校调整部点后的校舍等场所，通过政府无偿划拨形式用于乡镇敬老院、五保家园建设。近四年累计划转闲置资产价值5000余万元。在敬老院、五保家园建设中，涉及的国土、城建等相关收费一律予以减免，大大降低了建设成本。积极整合交通、水利、电力、农业等相关部门资源，帮助敬老院解决现实问题。 这个历史性突破大体经历了三个阶段：2006年确立敬老院建设“建改结合、完善功能、标准规范、提高档次、典型示范”的乡镇中心敬老院工作思路；2007年坚持“科学规划、合理布局、统一标准、规范设计、突出特色、分步实施、整体推进、整合提高”的建立区域性敬老院工作方针；继而大力兴建县级中心敬老院，合理发展区域性敬老院和乡镇敬老院，加快改造现有敬老院。 如今，一套符合山区特点的农村五保供养体系——县乡镇建中心敬老院、村建五保集中安置点、散居五保对象实行并户包帮的“三位一体”体系，初步建立起来。安康成为全省农村敬老院建设的示范市，2007年10月全省农村敬老院建设工作会在安康召开，“安康模式”得到省政府充分肯定。截止2009年底，全市共投入建设资金近1.5亿元，建成敬老院153所（其中县级中心敬老院1所，区域性敬老院11所，乡镇敬老院141所），加上村组五保安置点——五保家园供养的人数，集中供养五保户15430人，集中供养率达到50%以上。有8所县级中心敬老院、21所区域性敬老院和5所乡镇敬老院改扩建项目正在建设之中，预计可新增床位5000张，全市集中供养五保对象19000人，集中供养率达到60%，原定“十一五”末集中供养率达到50%的目标将提前三年实现！狠抓管理和服务 建设是基础，管理是关键。市政府下发了《关于切实加强农村五保供养服务机构管理工作的意见》，市县民政部门制定出台了《农村敬老院管理规范》等一系列文件，先后两次组织举办全市农村敬老院院长培训班。对新建、改（扩）建的敬老院和五保家园，民政部门提出了“七有” 要求：有一支有文化、有爱心、会管理的管理服务队伍；有一块以院养院的生产生活用地，有院部卫生室，有“正大模式”的养猪厂，有一套有效的五保户帮扶机制；有一套切实可行的管理制度；有完整的档案资料。虽然一些地方由于资金困难还没有按照这“七有”进行配套和管理，但是管理者和被管理者都满怀希望。县区、乡镇、村组层层签定供养协议，并建档立卡，建立了“乡镇政府负责管理，乡镇民政办牵头协调，村组负责实施”的管理体制。各级工会、共青团、妇联、学校、部队等单位分别与253个五保供养服务机构实行一帮一、结对子，定期开展帮扶、慰问等活动。 2009年8月投入使用的平利县中心敬老院，是全省最好的县级中心敬老院之一，占地50亩，有奇石异卉、亭台雕塑，还有广场花园、健身器材。实行公寓式管理，单身老人3人一室，内有有3张席梦思床、3组衣柜、1台电视机。另外单设了夫妻间。可以容纳300人的敬老院，在4个月内就入住100余人。县上专门聘请了4名厨师为老人们精心搭配食谱，并在县城精心选择了3处经营规范、规模较大的粮油店和蔬菜经营店，作为敬老院食品定点采购点。还有两名医护人员负责对体弱多病老人跟踪看护，5名护工专门照料老人起居。陈德前和王乾凤，王显美和柯昌英两对老人还喜结良缘，12月3日，院里为他们举行了热闹的婚礼。 虽然在常人看来住进敬老院就享福了，但对于“自由惯了”的五保对象来说却未必“识相”，幸福指数未必就能高出多少。服务是核心。只有以心换心，实行亲情化管理和贴心服务，才能让老人住得安心，过得舒心。这是很多敬老院管理人员的共识。 白河县月镇敬老院院长吴利华视院如家，视院民为亲人。但是自他当上“家长”后，就觉得这个“家”和这些“亲人”非常特别。一是无经济收入，属社会福利院性质；二是人口多，男女五保对象50余人；三是年老体弱的多，且多为痴傻、多病的老人。但是，作为“家长”，他有责任让他们过上幸福的生活。这些老人大多常年无人照看，衣衫褴褛，长时间没有洗澡，身上的气味令两名女护工退避三舍。吴利华就一个个地给他们洗澡，为他们换上干净的衣裤，修剪凌乱的头发。仅这一项工作，就用了整整一个星期。2008年5月，阮国兴老人右手长出了乒乓球大的骨瘤，经查属于股骨头病变后毒素淤积所致，某医院说，需要截肢治疗，还不能确定完全治愈。吴利华通过查找医书，请教老中医，为老人开了清毒的中草药。在他的精心照料下，半年后老人的病居然奇迹般地痊愈了。问题和建议 安康市农村五保供养服务机构建设和管理工作方面的成绩和经验令人欣喜，但存在的困难和问题也不容忽视。一是农村五保供养水平较低。虽然建立了与全市经济发展水平相适应的五保供养标准自然增长机制，但是由于目前全球性经济萎缩、消费水平不断增长、物价大幅上涨等因素影响，全市农村五保供养保障标准与全市农村居民平均生活水平还有一定差距，农村五保供养水平还相对较低，2009年五保供养现金标准为每人每年1656元，每人每天只有4.6元。这只能免强维持五保户的基本生活，更谈不上满足精神、文化等其它方面的需要。 二是敬老院基础设施建设相对薄弱。建设农村敬老院时，由于资金严重短缺，全市大多数敬老院建设工程只能首先保证院民宿舍、厨房、餐厅、活动室、医疗室等必要房屋的建设。随着社会养老需求的不断增加，基础设施差、缺乏必要配套设备、服务功能十分单一的敬老院，无法开展农村社会养老服务。 三是资金不足成为敬老院建设与发展的瓶颈。由于受经济发展和财力状况的影响，当前敬老院在建设资金、经费、正常运转上存在一定的困难和问题。全市所有的敬老院由于运转维护费（包括水、电费）和管理费难以落实，工作服务人员和工资难到位等问题和困难，导致目前所有敬老院只停留在低水平的运转上。由于缺少资金，近年新建的敬老院基本的配套设备、设施及院民生活必备物品难以很好落实。 四是农村五保供养服务机构管理服务人员严重缺乏。民政部《关于农村五保供养服务机构建设的指导意见》、省编办《关于加强基层民政工作建立健全社会保障服务机构的意见》和《关于农村五保供养服务机构和人员编制的意见》虽然相继出台，并对敬老院的人员配备作了明确的规定，但由于安康市财力困难，目前除少数县区采取人员内部调剂予以解决外，市上和其它县区均没有成立专门机构、配备专门人员，农村五保供养服务机构内部，除县级中心敬老院和区域性敬老院各县区陆续按政策执行外，其它乡镇敬老院和五保安置点的管理工作多是由乡镇民政和村组干部兼任，工作人员多为聘用的当地村民，人数少、待遇差，且年龄偏大、文化程度低，直接影响了敬老院的管理和供养服务水平。 结合全省的实际，提出三点建议。 1、多渠道筹集建设资金，建立稳定的资金投入机制。继续坚持项目带动战略，积极争取财政配套扶持，规范项目管理，切实加强对建设项目督查和通报力度，推进敬老院建设健康发展。要按照政府主导、社会参与的原则，逐步建立适应社会发展、多形式的资金筹措和投入机制，按不低于集中供养对象每人年供养标准10%的比例，落实五保供养服务机构管理工作资金，并将农村五保供养服务机构所需人员工资和工作经费纳入县（区）财政预算，逐步安排解决；鼓励、支持农村五保供养服务机构通过发展院办经济和社会捐赠，弥补经费不足。在推进集中供养的同时，对过去并户包帮等行之有效的农村五保供养形式应继续坚持。 2、组建管理服务机构，落实管理服务人员。各级政府要高度重视农村五保供养服务机构管理工作，按照省编办《关于农村五保供养服务机构和人员编制的意见》精神，逐级组建农村五保供养管理服务机构，农村五保供养服务机构也要按省编办要求，“县级中心敬老院管理人员按每百人设1名事业编制配备；乡镇区域性敬老院管理人员按2名事业编制配置。”进行足额配备。乡镇敬老院和村组五保安置点的管理服务人员也要按能保证正常运转的前提下，采取购买服务形式予以解决。 3、建立健全各项管理制度，规范内部管理。按照“建管并举，管理先行”的原则，逐步建立健全农村五保供养服务机构内部管理规章制度体系，积极开展农村五保供养服务机构星级创建活动，大力促进院办经济健康快速发展。 |