关于平利县农民进城定居的调查与思考
中共平利县委农工部 覃春利 刘兆军
统筹城乡发展、推进城乡一体化是落实科学发展观的必然要求，鼓励引导农民进城定居是加快城乡一体化发展的关键环节。为进一步推动有条件农村居民进城落户工作的开展，近期，我们组织人员深入到各镇、村组和部分企业，围绕农村居民进城落户定居进行了专题调研。
一、基本情况
近年来，平利县把统筹城乡发展、推进城乡一体化作为解决“三农”问题的根本途径，突出重点，狠抓落实，城乡一体化发展步伐进一步加快，城镇化率不断提高。为进一步加快城镇化进程，平利县于2009年出台了《鼓励农村住户进城购房置业优惠政策》，给予农村住户进城购房定居及从事三产发展享受购房贷款、办证优惠、购房补助、生活保障、待遇平等、入住服务、户籍管理、土地承包、购房办理、置业优惠等十个方面的优惠政策。当年共减免税费及支付补助125万元，推动农村住户进县城定居770户2740人。
2010年省政府《关于加大力度推进有条件的农村居民进城落户的意见》出台后，平利县按照省、市要求，迅速修订完善了《推进有条件的农村居民进城落户优惠政策》，实现了省市县优惠政策的对接，并加大力度推进了此项工作。截止2012年3月底，全县共完成转移进城落户农村居民10798人，其中：进县城5267人，进集镇5531人。转移人口中城中村农村居民1584人，失地农民266人，农村籍大中专毕业生53人，进城务工农民1853人，随迁投靠4197人，其他2845人。
二、农村居民进城定居的动因
通过召开座谈会、走访农户等形式，广泛听取了基层干部和农村居民的意见，了解了农村居民进城定居的真实意愿，他们对这项政策反应积极，其进城定居意愿的主要动因包括：
（一）让子女接受更好的教育。农村居民进城定居的一个重要原因就是出自对子女教育的长远考虑。根据走访了解，我县绝大部分农村居民把子女教育排在第一位，希望子女到县城或中心集镇接受教育。为接受优质教育资源，部分农村居民子女离开农村到集镇或县城上学。为照顾子女学习生活，不少边远山区的农村居民在县城和集镇学校附近租房居住，靠打工维持生活。
（二）让父母享受更好的生活。一部分原来家在农村现在已经定居城市的市民，为更好的赡养父母，把父母接到城市生活，这部分老人逐渐适应了城市生活，愿意放弃家乡的宅基地和承包地跟随子女到城市定居。
（三）城市的优质生活对农村居民有着较强的吸引力。城镇的基础设施比较完善，教育资源相对优越，医疗条件更加完备，保障制度比较健全，文化娱乐内容丰富多彩，这些因素都吸引农村居民想要进城定居。调查中我们发现，新生代农民愿意到城市定居的人数较多，他们向往城市生活，不以为自己是农民，不再习惯农村生活和农业生产。新生代农民基本上都具有初中以上文化程度，再加上他们了解信息多，接受能力强，城市对他们有较强的吸引力，他们也愿意融入城市生活。
（四）在城市定居有助于个人发展。近年来，大批农村劳动力进城务工，一部分已在城市找到较为稳定的工作，有了较为固定的收入，这部分人愿意在城市定居。许多来自农村的80后大中专毕业生，凭借较高的文化素质和专业技术特长，在城市赢得了较好的发展空间。这部分务工人员和大中专毕业生长期在城市生活，适应了城市的生活节奏和工作环境，在城市定居的愿望比较迫切。
三、影响农村居民进城定居的主要原因
虽然进城定居是广大农村居民特别是新生代农民工普遍的愿望，但由于多种因素的制约，大多数农村居民的这种愿望还仅仅停留在想法上。主要原因是：
（一）政策吸引力不强，补贴标准低。近年来，随着国家的强农惠农政策的不断实施和农村社会保障制度的不断完善，农民得到的实惠日益增多，生活水平和质量随之也不断提高。相反，城市生存压力却在不断增加，生活成本也日益走高。农民过惯了农村自给自足式的生活，对于城市样样都要花钱的高成本的生活方式难以接受。调研显示，绝大多数农民认为鼓励进城定居的补贴标准偏低，与在县城或市区购买住房所需资金的差距太大，购房和日常生活的资金压力难以承受。
（二）文化程度低、专业技能缺乏，就业困难。绝大多数农民工进城之前都没有接受过正规的职业培训，农民工以初中文化程度者居多，整体受教育程度偏低。进城农民工由于文化程度偏低，缺乏专业技能，大多只能从事建筑、运输、服务等强体力劳动，工作不稳定，收入少。
（三）“土地”情结深厚，后顾之忧多。一些农村居民尽管已长期从事非农产业，进城定居热情很高，但对放弃土地却顾虑重重。这就使那些有条件进城定居的农村居民不愿意或者不敢提出申请了。同时，由于受传统观念的束缚，许多农村居民 “以土为本”、“叶落归根”的传统观念根深蒂固，不愿意放弃宅基地和承包地。大部分农民工由于工作不稳定，害怕放弃宅基地和责任田后，今后一旦失业，在城市无法生存，想再回农村时又没有退路，生活没有保障。
（四）现有城镇综合承载能力不足，制约了农村居民进城定居的步伐。主要表现在城镇住房保障和就业保障两个方面。住房保障方面：一是在城市经营和发展的过程中，县城在住房保障上主要是以开发商住房为主，高额房价从某种程度上严重制约了农民进城；二是保障性住房开发范围狭窄，适用于农民的类型单一，相对排斥了农民；三是近几年来，由于新农村建设步伐的加快，有条件的农民进新村、进社区都率先走了一步，剩下的多数是条件差的，对进城落户可望不可及。就业保障方面：由于产业支撑能力不强，为进城农民提供所需的就业岗位十分有限，致使很多农民就业难、难就业而止步进城。
（五）教育资源配置不合理，子女教育现实和理想的差距较大。为子女接受优质教育是农村居民进城定居的一个重要原因。进城定居的农民工发现，子女虽然可以进学校与城市孩子接受相同的教育，但城区中小学班额超编问题严重，严重影响了教学质量。同时，进城农村居民子女在经济条件、住房条件方面处于弱势，家庭教育辅导、生活习惯、日常消费以及处理问题的方式与城区学生有一定的差别，造成他们的心理更加敏感和脆弱，有些孩子表现为孤独和自卑，影响孩子们的身心健康。
（六）农民进城后管理不到位，相关利益得不到有效保障。目前，农民进城后选择享受居民制度的，虽然户籍属于城镇户口，但并没有真正纳入社区居委会的统一管理，选择享受现行的城镇低保、住房保障、社会保障等政策都需要社区、居委会的初级认证，否则就不能享受相应政策，相关优惠政策得不到落实。农民进城后选择享受居住制度的，户籍任然属于农村户口，迁出地村委会管理不了，但迁入地居委会有没有相应的管理职能，不能管，进城农民遇到困难不知找谁，影响了部分农民进城的积极性。
四、加快农民进城定居的对策与建议
（一）强化宣传引导，树立正确的进城理念。一是进一步加大宣传力度，利用会议、网络、广播、电视、农村集市等多种形式进行宣传，随时接受咨询，为农村居民解疑释惑，排忧解难，指导农村居民按程序申请办理进城定居相关手续，为农村居民进城定居提供优质服务。二是要树立农民进城正确的理念。农民向城镇集中，关键要使农民从以农业收入为主向以非农收入为主转变，以农业技能向非农技能提升，使农民从传统农村、农业中走出来，实现职业身份发生根本性的改变。在深入细致做群众工作的过程中，要引导农民对自己今后的生存方式、增收方式、发展方向准确定位，避免农民盲目、无准备的进城镇，以促进农民进城镇的良性发展。
（二）做好系统规划，提升城镇建设水平。按照一城十镇三十个新型社区的城乡发展格局，对总体人口分布、产业布局、公共设施进行系统规划。按照“女娲故里、绿色平利、休闲家园”的总体形象定位，进一步加大县城建设编制规划力度，在适度拉大县城框架的基础上，做好控制性规划和片区详规，力促功能完善、设施配套、规划超前、定位准确。同步启动乡镇集镇规划，统筹县城和集镇的配套发展。重点打造一批商业贸易、工业主导、资源开发、旅游服务等各具特色的重点城镇，形成风格迥异的城镇体系，提升承载力，增强吸引力。
（三）做强产业支撑，拓宽农民就业渠道。引导农民进城定居，必须保障农民进城“有活干”。要把做强做优产业始终作为推进农民进城工作的项目之一加以落实。按照规模农业水平要提升、工业企业要做强、第三产业要做大的总体要求，千方百计拓宽就业渠道，增加就业岗位。要不断加强职业技术教育和农民技能培训，增强农民就业能力。同时，还可以采取政府购买服务、开发公益性岗位等方式，增加进城定居农民就业岗位。
（四）积极建设保障性住房，稳妥解决住房问题。农村居民进城定居进展缓慢，一个重要原因就是不断攀高的房价阻挡了农村居民进城的脚步。解决住房问题是农村居民融入城市社会，完成农民向市民转化的关键一环，是农村居民市民化的基础。一是紧紧抓住国家重点扶持保障性安居工程建设的机遇，在城区、和重点乡镇，在土地利用总体规划已确定的建设用地范围内，采取政府引导和市场运作的方式，统一规划，统一设计，集中建设面向进城定居农村居民出售的经济适用房、廉租房，使符合政策的进城农村居民能享受到保障性住房待遇。二是鼓励企业、社会团体、个人在城区、产业聚集区投资建设农民工公寓、公共租赁房，有效解决居住问题。
（五） 改革补贴机制，发挥收回土地的经济效益和社会效益。一是要加强对收回土地的管理，收回的承包地不允许重新分配给村民耕种，应交给指定的农业产业化龙头企业或农民专业合作社进行经营管理，逐步实现农业生产的规模化经营。二是收回的宅基地按照规划调整给符合宅基地使用条件的村民或进行复耕，土地指标可转移为建设用地指标，最大限度地发挥收回土地的经济效益和社会效益。三是积极探索“谁受益、谁补贴”的模式，引导有实力的合作组织及开发商，对进城定居农村居民放弃的宅基地和承包地连片开发、规模化经营，形成新的补贴机制，构建农民、农村集体和政府之间利益共享的多赢格局。
（六）整合教育资源，改善进城定居农民子女就学质量。一是进一步健全农民子女教育机制。将进城落户农民子女义务教育纳入城市发展总体规划和教育事业发展规划，整合城区教育资源，调整优化学校布局，扩大办学规模，逐步解决“大班额”等问题。二是完善学校心理健康教育工作，建立健全农民子女心理健康档案，并配备合格的心理咨询教师和心理健康教育书籍，确保进城定居农民子女的健康成长。
（七）加强社会公共管理和服务，有效保障进城农民利益。健全就业创业服务体系，进一步改进和完善农民职业技能培训，提高培训质量和效果，提高农民文明素质，为进城农民融入城市文明创造条件。要进一步加强社区居委会建设力度，增强其城镇社会管理和公共服务的职能。结合进城定居农民安置新村建设，组建新型社区，加大城中村和居委会的合并力度，将进城农民真正纳入社区居委会的统一管理，为进城农民提供良好的公共服务，切实解决进城农民遇到困难不知找谁，相关优惠政策得不到落实，管理主体不明确、管理责任不落实的问题。