石泉县地处秦巴腹地，总面积1525平方公里，人口18.2万，属国家秦巴连片扶贫开发重点县，其劣势的地理条件与优越的自然资源同等突出，物种资源丰富，生态环境优美，是国家重要的水源涵养地，但人口分散、聚集程度低，尤其是80％的贫困人口仍居住在海拔800米以上的高寒偏远山区，恶劣的环境和闭塞的交通成为制约石泉经济可持续发展的“瓶颈”。2011年5月，陕西省启动了以避灾为主、兼具扶贫与发展任务的陕南移民搬迁工程，我县紧抓这一历史机遇，按照“政府主导、农民自愿，分类指导、相对集中，规划引领、产业支撑，基础先行、服务配套，有业安置、持续发展”的工作思路，把移民搬迁安置与统筹城乡发展有机结合，通过进城、入镇、进社区、产业园区吸纳等方式，逐步将居住在高寒偏远山区、受自然灾害影响严重、无发展潜力的贫困人口搬迁到经济发展条件较好、交通便利、有稳定收入的地方，初步破解了移民“搬得出、稳得住、能致富”的难题。浩大的移民搬迁工程极大地促进了人口和资源的集聚融合，不仅拉大了全县11个乡镇的集镇骨架，还催生出一大批公共服务设施完善均等的新社区，从一定程度上加速了全县乃至辐射带动了整个安康的城镇化进程。目前，全县共投入资金17.72亿元，累计实施移民搬迁8860户29505人，其中贫困人口移民搬迁2800户，贫困人口由2011年的6.6万人减少到4.32万人，城镇化率达到40.5 % 。
一、主要做法
（一）规划引领，格局优化。我县是典型的山区贫困县，中高山区设施条件差，产业发展基础薄弱，针对这一实际，研究编制了移民搬迁安置规划，系统规划了水、电、路、气、讯、住等基础设施和公共服务，从根本上改变了搬迁群众的生产生活环境。一是始终坚持移民搬迁与统筹城乡发展、扶贫规划、产业规划、交通规划、生态规划等相关条块规划相结合，相续制定了石泉县《城乡一体化建设规划》、《中高山区域综合开发五年规划和三年行动计划》。同时，着力构建以县城为中心、以210、316国道及汉江为主轴、南部山水旅游、中部商贸观光、北部生态农业综合经济区的功能布局，积极打造“12821”的城乡居民聚集布局体系，按照“三个集中”的要求，加快形成以县城为中心、2个县城副中心镇、8个重点镇、20个集镇社区、100个新村为骨架的城乡居住网络体系。二是按照“先易后难、先抓点后扩面、先建设后完善”的思路，根据移民户对居住地、建设方式等的需要，因类施策，科学布局，确定了“进县城、入集镇、扩社区、包建型”四种类型，分阶段、分步骤做强县城、做大集镇、做精社区、做美新村，形成了“上下齐抓、城乡齐抓、干群齐抓”的格局，以移民搬迁带动提升城镇化的承载力，为农村新型城镇化提速增力。
（二）统筹资源，发挥合力。按照“城乡统筹，资源整合、项目捆绑，综合开发、整体推进”的思路，认真探寻陕南移民搬迁和新型城镇化之间的契合点，优化资源配置，合力共生，最终实现人的城镇化。一是与脱贫攻坚相结合，以实施“三个六”精准脱贫战略为契机，超常规抓实抓牢“六个一批”工程，依托各项惠农政策，整合人力、物力、财力资源，对移民户的建房补助、产业发展、户籍管理、公共服务和基础设施配套、建设用地、规费减免和权益保障等做硬性规定。针对移民特困户，积极争取加大“交钥匙”工程比例，通过“交钥匙配产业”，切实减轻移民户经济负担，有力地促进移民搬迁的开展。二是与防灾减灾工程相结合，针对县域地质灾害、洪涝灾害分布特点，将搬迁户作进一步的分细化类，避免“搬富不搬穷”的问题，优先搬迁出居住在易发生地质灾害及洪涝灾害的群众。同时，借防灾减灾工程利用好相关惠农利农政策，使他们主动放弃原有的居住地而主动、乐意融入新的环境，为其他的搬迁户做足宣传带动作用。三是与统筹城乡发展相结合，创新“统规统建、统规联建、统规自建”建设方式，进一步完善公共服务设施配套，在服务民生上升级。按照“规划引领、产业支撑、功能完善、彰显特色”的城镇化发展思路和“板块打造、综合提升”的推进模式，突出抓好重点集镇、社区及集中安置小区建设，进一步缩小区域与城乡公共文化设施的差距，借助城乡发展一体化试验示范工作有益探索，逐步建立健全统一的城乡保障体系，进一步完善“水、电、路、气”等基础设施配套，以宜居宜业的硬件条件吸引更多的人口向城镇聚拢，使搬迁户的积极性提高，切切实实的感觉到既能搬得出也能稳得住。
（三）深挖潜力，产业支撑。我县地形呈“两山夹一川”之势，产业发展具有很强的自然资源依附性，按照“稳农、强工、扩服”的思路，加快三次产业高度互融，以调整产业结构优化产品生产，以延长产业链条提升产业附加值，把发展产业促就业、拓宽渠道促增收作为新型城镇化建设的基础性工程。具体通过从富硒食品、清洁能源、丝绸服装、生态旅游、装备制造五大方面，壮大县域长效产业体系，为移民进城入镇进社区夯实经济基础。一是全面推行移民搬迁安置小区“一区一策、一户一法”的措施，依托城镇大力发展工业、农业、物流等各类产业园区，把“三个集中”作为推进“三化”的基本方法，坚持产业集群化，推进工业向园区集中，引导农民向新型社区集中，推动土地向适度规模经营集中，实现以镇聚产、以产兴镇、产镇联动、融合发展。二是积极构建现代农业经营体系，培育产业化龙头企业、现代农业园区、专业合作社、家庭农场等新型市场主体，坚持桑畜主导和多元并重，加快池河流域现代农业示范带建设，多元培育农民收入增长点，加快了传统农业向现代农业转型。同时，按照“企业+农民合作社+基地+农户”的模式，借助电商销售平台，实现农产品生产、加工、销售一体化的产业格局，建立健全劳动就业服务体系和就业服务平台，加大职业技能的培训力度，提升群众创业就业能力。三是围绕“山水园林、休闲宜居”总体定位，立足生态优势，扎实推进“15551”工程，借文化的传承之力助推经济发展上台阶。重点打造后柳水乡、中坝大峡谷、熨斗燕翔洞以及两河子午银滩等景区品牌，打响“秦巴山水、石泉十美”品牌，通过景区聚人气，对内不断提升城镇化的承载力和容纳量，对外释放对搬迁群众的吸纳力，更好地促进了人口和资源的集聚。
（四）创新机制，激发活力。按照“以城带乡、由乡变城，城乡融合、城乡共享”的城镇化统筹方式，以创新机制为突破口，积极引导农村贫困人口向县城、中心镇转移，加快实现农村变社区、村民变居民的双重过渡。一是在全县范围内开展农村产权登记颁证工作，加速盘活社区居民房产资本，为发展产业、返乡创业、充分就业创造了基础条件，解决了搬迁群众进城入镇后顾之忧。二是完善金融支持脱贫政策体系，发挥县人民银行牵头作用、县农商银行主力军作用和县农业发展银行政策性优势，坚持以农业、农户、小额“三为主”原则，积极落实农业贷款、农村贷款、农户贷款“三优先”机制，采取评级授信、简化程序等方式加大涉农贷款投放力度。组建县扶贫开发有限公司，基本建立特惠金融支持脱贫政策体系。截止5月底，已发放800余户3000余万元。三是加快推动居住证制度和户籍制度改革，不断完善教育、医疗、社会保障，逐步实现由单一保障方式向社保、福利、保险多重保障的转变，基本形成了城乡一体的医疗、教育、就业、社保公共服务体系，为搬迁群众提供城乡统一的社保服务。同时，实行“社区管理房和人，原籍管理林和地”的办法分两地管理，破解人地分离管理难题。按照“县城-集镇-社区”三位一体的城乡发展格局，进一步理顺管理体制，积极组建成立以党组织为核心、居委会为主体、监委会为辅助、物业管理为保障的基层管理服务组织，进一步完善了社区管理服务功能。
二、存在问题
当前，通过实施移民搬迁推进贫困地区新型城镇化已成为打赢脱贫攻坚战的重要抓手和途径。然而，这是一项涉及面广、政策性强的系统性民生工程，在实际操作和推动中依然存在突出问题急需解决。
1、资金项目整合难。城镇化建设和移民搬迁所需资金巨大，尤其是在城镇化基础设施以及产业配套建设方面，仅靠当地政府主导或是农民个人筹资，杯水车薪。
2、土地资源利用紧缺。土地是城镇化建设和经济发展的载体，在城镇建设规划推进中，为解决农村人口进城入镇后，移民安置用地不足，产业用地缺乏，加之土地流转政策不明确，土地整合利用难度大，规模效益难以发挥，土地产出效益低，人地矛盾加剧。
3、搬迁对象不够精准。在深入村组得过程中，了解到移民搬迁对象认定有失准确，存在冒名顶替现象，如：满足搬迁条件但经济条件较差的农户私自将搬迁名额转送他人享受，待自身有经济能力搬迁时，又因搬迁资格被占无法重复享受搬迁优惠政策。
4、规划水平不高。少数安置点规模较小，建设水平不高，难以满足搬迁群众的入住愿望，但相比较偏僻的镇又存在安置房入住率低，大面积住房被闲置，造成资金与资源的浪费。
5、产业发展不足。通过移民搬迁将农民与土地进行剥离，虽然改变了恶劣的生活环境，但却使农民失去了生存依靠，进入新的生活环境，产业发展慢，创业就业渠道狭窄，生存现状仅仅停留在“搬得出”，从本质上难以实现“稳得住，能致富”的目标。
三、建议措施
近年来，我县始终以重中之重来定位扶贫，以保障群众的福祉为最终落脚点，坚持在工作中不断总结经验，不仅将移民搬迁作为推进脱贫攻坚工作的抓手，还将移民搬迁作为新型城镇化增速的引擎动力。综合县域产业布局和资源禀赋考虑，依托陕南移民搬迁助推城镇化建设，针对突出问题，统筹考虑，逐步突破瓶颈问题。
（一）内外生力，持续发展。移民搬迁作为实现城乡统筹发展的主要途径，不仅要靠国家惠农扶持政策输血，更要靠自身发展造血，以维持后续发展的动力，从源头上破解资金不足难题。一是要按照“渠道不乱、用途不变、各尽其力”的原则，整合交通、水利、农业、民政、电力等涉农部门的项目资金，还要将扶贫移民搬迁、生态移民、避灾移民等项目进行整合，统筹利用好各项资金，鼓励调动社会力量参与移民搬迁社区建设，多渠道吸纳社会力量的支持，为移民搬迁的推进提供动力。二是围绕社区发展及人口聚集现状，制定搬迁户产业发展和就业规划，做到产业发展规划、搬迁户就业规划与移民搬迁规划先衔接、相统一。三按照“一县一业”“一村一品”的思路，强化“三业”建设，加大对搬迁群众的产业培育，重点以发展特色产业和现代示范园区为增收的突破口，坚持在发展蚕桑猪烟茶药菜渔畜等特色产业的基础上，大力发展观光旅游、劳务经济、物流商贸、宾馆服务、农家乐等二三产业，引导搬迁户从事务工、经商、旅游服务等工作，实现创业就业。同时，以市场需求定位，加大技术培训，把提升劳动力素质与壮大当地产业和扩大劳动输出结合起来，促进就地转移就业。四是加强信贷支持，增强搬迁群众的自我发展能力。为移民搬迁群众建立专项帮助资金，拓宽信贷资金用途和支持面，为在城镇和园区集中安置的搬迁群众转移就业提供贴息贷款，加大金融支持易地脱贫搬迁力度。
（二）优化布局，空间升级。随着城镇化、工业化、农业产业化的快速推进，人地矛盾日益明显，严重制约了城乡统筹一体化发展，在以移民搬迁推进城镇化进程的过程中，就必须要狠抓创新转观念，科学规划，破解产业及建设用地难的问题，进一步建优载体。一是要以全域定位县域的发展，合理规划小城镇、中心社区、美丽乡村建设，科学布局小城镇和新型社区，把特色产业与挖掘小城镇文化传承相结合，把加强现代农业产业园区与新型社区相结合，将整个全域空间的资源统一调配，实现空间发展与资源承载的不断优化升级。二是要以深化土地流转为突破口，集约节约利用土地和资源，提高农村及城镇可持续发展能力。按照“产业连片、规模经营”土地流转模式，将零星的土地集中起来进行规模经营。同时，实施农村宅基地复垦，盘活移民搬迁后原宅基地、基础设施用地等存量土地，大幅拓展农民离土离乡发展的空间，为农村人口向城镇集聚打牢基础。三是坚持以节约集约用地来控制建设成本，为搬迁产业配套预留空间。同时，注重利用立体空间面积，推进多层安置，用较少的土地安置更多的人口，积极引导群众进城镇、住楼房。四是落实好中央关于异地扶贫搬迁的政策和精神，用好用活土地“增减挂”政策，在安置房设计上讲究科学合理布局，严格控制搬迁住房建设面积和标准，引导群众转变住房观念，促进推广小户型房屋，防止贫困户因搬迁而负债。
（三）健全机制，政策保障。依托移民搬迁走稳城镇化道路，必须坚持抓品质促升级，使搬迁群众不仅仅是换了洋气的身份，更重要的是得到政策服务一体的权利保障，增强搬迁群众的归属感。一是以均衡公共服务配置为关键，着力完善公共服务体系，实现高质量的基础设施建设和高效率的公共服务供给。要立足杨柳城乡统筹发展已取得经验指导，全力推动城乡政策一体化，确保农村居民在低保、养老、医疗保险、教育等方面与城镇居民享受同等政策待遇。同时，加快县级产权交易中心的投入使用，推动农村土地进入市场，实现有价交易、入股收益，逐步破解农村贷款难、融资难问题。二是针对不同搬迁家庭的条件，制定不同的就业办法，实现致富计划到户、帮扶到户，统筹利用好移民搬迁和扶贫开发相关补贴政策，对家庭无就业、无劳动力的搬迁户，全部纳入社会保障系统，实行最低生活保障“全覆盖”，彻底解决这部分群众的搬迁疑虑。三是要加强和创新农村基层党组织建设，发挥基层党组织在农村城镇化建设工作中的坚强战斗堡垒作用，提升基层党组织服务群众的能力，为新移民的群众提供政治保障，以政治核心力量助推城镇化建设进程。四是精准识别异地扶贫搬迁对象，按照工作程序，扎实做好精准扶贫摸底调查，搞好摸底排查，严把精准识别关口，保证移民扶贫政策真正落实到每个贫困家庭。同时，严格把控安置点建房审批环节，将人口聚集率和安置用房建设、产业发展相结合，统筹考虑实施，实现资源利用最大化。