——革命老区旬阳县农村就业结构调整的调查
安康市老区建设促进会 旬阳县老区建设促进会
拓宽农村剩余劳动力向非农产业和城市转移的渠道，从根本上分化和减少农民，是实现城乡协调发展的重要途径。为了解革命老区农村剩余劳动力如何向非农产业转移，推进老区和谐社会的构建、经济的发展和农民收入的增加，最近，我们对旬阳县进行了专题调研。
一、发展地方经济，调整就业结构
旬阳县是鄂豫陕革命根据地的组成部分，是新时期扶贫开发工作国家重点县。全县总面积3554平方公里，辖14镇14乡，371个村民委员会，总人口44．59万人，其中农业人口40.13万人。县域广阔，境内山峦起伏，沟壑纵横，为“八山一水一分田”的旱作农业县，有耕地116.37万亩，占总面积的21.8％，其中基本农田53万亩，80％以上属中低产田。目前，全县农村劳动力资源20.63万人，剩余劳动力13.9万人。
新世纪以来，旬阳县委、县政府着力推进农村劳动力就业结构调整工作，发展地方工业，提升主导产业，加强小城镇建设，组织劳务输出，向非农产业和城镇转移了大量农村劳动力，在一定程度上扩大了农民就业和增收的空间。
——发展地方工业转移农村劳动力。依托矿产、水电、化工、烟草等优势资源，发展特色工业，建成了一批重点项目。现有年产值千万元以上的骨干企业8家，吸纳劳动力4.2万人，以此带动建筑业、运输业、商贸和服务业的发展，又吸纳劳动力1．25万人，共545万人，其中绝大多数是农村劳动力。
——发展非公有经济转移农村劳动力。省委两个《决定》下发以来，旬阳县委、县政府大力支持非国有经济发展。近年来，又按照市委、市政府大力发展“药、水、游”的战略，积极鼓励和支持民间资本投资旅游产业，已有4家民营企业和20多位社会自然人，投资发展旅游项目。截至目前，全县共发展私营企业和个体工商户12219户，吸纳劳动力2.9万人。
——调整产业结构创造新的就业岗位。坚持“强烟、壮牧、兴林、稳粮”的发展方向，调整产业结构，提升产业化经营水平。全县仅发展94万亩烤烟，一年就吸纳2万劳动力。
——推进城镇化建设进程转移农村劳动力。以小区建设为重点，扩大县城规模；以农产品加工小区、科技示范园、商贸小区、乡镇企业建园等为载体，聚集吸纳各种要素，推进以建制镇为重点的集镇建设。目前除县城外，已建成规模集镇28个，居住13537户，49970人，使一批农村人口和劳动力脱离农村，转移到小集镇，从事工商服务等行业。
二、发展劳务经济，向外转移劳动力
劳务输出是旬阳县的重要产业，一般年份在外务工人员达4．5万人左右，年实现劳务收入1．5亿元左右。2004年，县委县政府把劳务输出作为转移农村剩余劳动力就业的主渠道，发展壮大县域经济的关键措施，精心部署，强化措施，突出重点，整体推进，全年劳务输出8.2万人，其中有组织输出9028人，实
现劳务收入3.2亿元，被陕西省人民政府评为“全省劳务输出工作先进县”。
今年以来，县委县政府贯彻落实中央一号文件精神，按照“进一步搞好农民转岗培训工作，扩大‘农村劳动力转移培训阳光工程’实施规模，加快农村劳动力转移”的要求，通过认真组织，正确引导，强化服务，广泛调动社会各方面力量参与农民职业技能培训的积极性，使劳务输出取得了新的成效。据初步统计，今年上半年劳务输出7.5万人，其中有组织输出1．4万人。省外占70％以上，主要分布在北京、深圳、江苏、河南、河北、广东等地。
——强化组织领导。县委县政府印发了《关于做好2005年劳务输出工作的通知》，提出了劳务输出8．5万人的任务，劳务收入4亿元的目标，制定了乡镇劳务输出工作考核办法。又相继出台了《旬阳县2005—2010年农民工培训规划》、《关于认真动员组织未升学的初、高中毕业生参加职业技能培训的通知》等文件，加强了劳务输出工作的计划安排和组织领导。
——加大宣传力度。一是开展了以务工常识、自我维权知识等为主要内容的农民工就业服务宣传咨询活动；二是利用有线电视流动播放县人劳局录制的《外出务工基本常识》VCD光盘及劳务人员创业事迹专题片，并将此下发到各乡镇村，组织务工人员集中学习培训；三是通过各种媒体、各种形式向广大群众宣传发展劳务经济的重要意义，大张旗鼓地宣传外出务工人员艰苦创业、建功立业的先进事迹，用身边的人引导人，用身边的事感染人，形成“尊重务工人员、争当务工能人、保护务工成果”的良好氛围。
——抓好技能培训。一是组建县及乡镇农民劳务输出知识宣讲团，深入村组农户，进行以通用职业技能知识、务工及维权知识等为主要内容的巡回引导宣传；二是动员县内各培训机构扩大招生，加强技能培训力度，上半年共培训1355人次，培训后已输出735人；三是针对新生劳动力（即未能升入高中和大中专院校的初、高中毕业生）进行有目的的集中培训，使他们具备一门以上外出就业技能，实行对口带证输出。今年上半年已向安康职业技术学院输送培训生源720人，为今后输出打好基础。
——扩大组织输出。为充分利用能人资源，发挥能人在劳务输出中的带动和保障效应，县委县政府召开了在外创业暨劳务能人座谈会，通过他们牵线搭桥，建立基地，组织劳务输出。在巩固北京、深圳、东莞、江苏、河南、河北等一批老基地的基础上，今年又为香港建溢集团下属的韶关市始兴县德宝实业厂、标准微型马达厂输送了85人进厂务工。各乡镇通过建立基地，拓展劳务空间，仅上半年有组织输出了14000余人。
——做好保障服务。一是在春节期间，组织1700多名干部深入乡村户，开展“春风”行动，以送信息、送政策、送温暖为主要内容的“三送”服务活动，效果显著；二是在组织劳务输出中严把“四关”，即：用人单位考核关，报名审查考核关，安全输送关，输后服务关；三是建立回访制度，坚持定期与不定期，到用人单位听取意见和建议，了解劳务人员的生活、工作情况，协调处理好劳资关系，以及双方发生的各种纠纷；四是对返乡务工人员进行走访慰问，今年先后组织1300人次走村串户帮助务工人员和家属解决困难，鼓励他们安心在外艰苦创业；五是维权救助。对发生伤亡事故处理善后事宜时，县、乡司法事务所，都要派人陪同家属前往事发地协助处理。今年5月，甘溪镇2名劳务人员在山西煤矿事故中一死一伤，矿主只给死者5万元的死亡补助费，镇司法救助所拿上山西省政府矿工死亡补助20万元的文件，据理力争，为死者家属讨回17万元的补助费，伤者也得到妥善安置。
三、找准制约因素，拓宽就业渠道
（一）就业结构仍然失调。从旬阳县目前劳动力就业结构现状看，仍存在着农村劳动力就业结构失调的问题。一是二元经济结构和城市化水平低，使大量劳动力仍积压在农业和农村。2004年，全县三产结构之比为42．54：33．3：24．16，而就业结构之比为91．5：2.5：6.0，两者形成强烈反差。就农业来说，劳动力分布也不合理，从事种植业的占农业劳动力的96．8％，从事林牧渔业的仅占3.2％，而种植业收入仅占一产的55．6％，林牧渔业收入占一产的444％。由此可见，农业内部劳动力就业结构调整也势在必行。二是农村劳动力数量仍很庞大，但需求却逐渐萎缩。全县目前20．6万农村劳动力，53万多亩基本农田，以目前生产力水平，只需要6．7万个劳动力从事种植业和林牧渔业生产就够了，还有139万个农村劳动力需要转移到非农产业。除已转移8万多人外，尚有4万多剩余劳动力滞留农村。三是信息化建设滞后，劳务市场不健全。农村劳务信息必须在乡镇村级接收、反馈和处理，但日前这两级信息化建设还未完全建立和健全起来，阻碍着劳务市场的进一步拓展，是造成劳动力流动无序、混乱和监控失调的原因之一。
（二）制约就业结构调整的因素。农村劳动力就业结构调整的制约因素，概括起来主要有：一是部分农民思想保守，择业观念陈旧。一些低山川道自然条件较好的乡镇农民，恋家乡，怕风险，出门挣钱心怀种种顾虑；部分新生劳动力，贪图享受，追求好工种，高收入，苦脏累活不愿干；还有少数人固守田园，靠种田吃饭，认为搞工业没经验，搞个体有风险，搞经营没本钱。因此，死守几亩责任田，不愿离乡离土创大业。二是非农产业发展滞后，就业空间狭窄，要么固守田园，要么外出打工，再无其他出路。目前，农村劳动力就业结构单一，根子在地方经济上，特别是非农产业发展滞后，劳动力大量滞留农村，转移困难。三是农村劳动力文化素质不高，职业技能低下。目前，农村智力和技能型劳动力严重缺乏，就业岗位基本上以体力劳动为主。全县139万剩余劳动力中，初中以下文化程度有13万，占935%，高中和中专以上毕业生09万人，仅占6．5%。大量低素质人员缺乏就业的本领和技能，自发外出从事矿山、井下、砖场等重体力劳动或高风险工种打工人员占60％以上，收入低，稳定性差，极不安全。人口只有6000多人的兰滩乡，每年都有20余名青壮年劳动力因打工致死致残。特别是在一些非法私营企业打工人员，出了问题，国家一查业主就跑，企业一关打工者就失业。据统计每年都有20％左右的外出务工人员中途返回或来往奔波在路途之中。四是就业管理松散，机制不健全，服务工作跟不上。各相关职能部门互相配合支持不够，没有形成就业结构调整的合力。
（三）就业结构调整的出路。就业结构调整的出路在哪里？从旬阳县实际看，转移和分化农民，是最有效的切入点。他们体会到，只有大量转移劳动力，把农民从土地上分化出去，才能实现劳动力的充分就业。他们把就业结构调整纳入整个经济结构调整中统筹考虑，综合安排，做到不断拓宽就业渠道，多渠道
领域强力推进。
一是以项目为支撑推进工业化建设。围绕主导产业升级和加工链条延伸，培育农产品加工项目；围绕“药、水、游”优势资源，开发深加工工业项目，加快发展壮大支柱产业，把烟草工业、矿产工业、医药化工工业、水电工业、建材工业做大做强。做到一二三产业一起上，大中小项目一起上，多种经济成分一起上，搭建更多的就业平台。
二是以完善服务体系为重点，提高农业产化经营水平。调整优化产业区域布局，发展优势烤烟基地，实施“千户百只”畜禽饲养工程，稳定黄姜基地建设，发展培育蔬菜产业，抓好特色药材产业建设，大力发展特色林业。以加速产业结构调整，推进产业发展生态化和生态建设产业化，为农村劳动力转移就业创造现实条件。
三是以发展非公有制经济为主体，发展壮大第三产业。抓住西康、襄渝铁路复线，西康高速公路旬阳段建设和蜀河水电站建设（三线一站）的机遇，优化环境，搞好服务和流通，促进第三产业的发展。以培育批发市场和农村集贸市场为依托建立商品市场体系；突出畜、禽、蛋、菜、果等产品加工供应，打造食品餐饮业；以其多样性、特色化满足城乡群众的不同消费需求；发动千家万户，市场需要什么就发展什么，能搞什么就搞什么，促进农村私营个体经济快速发展，为地方经济注入活力，引导农民逐步从一产中转移出去。同时，发展特色旅游产业，从目前单一的风光游向民俗观光、休闲度假、农业生态游多元化转变，不断发展壮大第三产业。
四是以基础设施建设为带动，推进城镇化建设。旬阳县围绕建设山水园林城市目标，拉大县城骨架，扩大县城规模；推进以建制镇为重点的中心集镇建设，完善共公设施，增强区域辐射带动作用；加快以公路、电力、通讯为重点的基础设施建设，推进新型村镇建设，增强劳动力的承载能力。
五是以强化服务保障为前题，坚持大力发展劳务经济。 “劳动力转移靠输出，农民收入靠打工”，在旬阳县已是不争的事实。从“统筹城乡发展”、“以人为本”的理念出发，统一认识，因势利导，做大做强劳务输出产业，变人口压力为资源优势，通过发展劳务经济，聚集财力，引进技术，推动地方经济发展，提高农民的生活水平；加大资金投入，健全服务网络，建立、县、乡、村劳务输出组织网络体系、供求信息服务网络体系和农村职业技能培训体系；扩大有组织地输出，以县、乡、村为单位建立输出基地和劳动力资源库，在外地建立一定规模的劳务用工基地，设立办事机构，负责提供信息，协调关系，维权保障等工作；制定有利于劳务输出的优惠政策，通过政策扶持，营造支持鼓励劳务输出的良好氛围。
四、系统运筹，提高转移就业的组织化程度
（一）广泛开展宣传，转变就业观念。向农民讲清就业结构调整的形势，算清就业结构调整的大账，理清就业结构调整的思路。大张旗鼓的宣传劳务输出对经济发展、个人就业和增加收入的巨大推动。及时发布就业结构调整的信息，让农民开阔视野，转变观念。
（二）强化素质教育，增强就业能力。全面提高劳动力转移人员的素质，包括文化、技能、法律、道德等素质，特别是技能素质是提高劳务输出水平和效益的重要途径。各级政府要将农村劳动力的培训纳入财政支持范围，建立“政府主导，多方筹集”的投入机制。一是充分发挥政府举办的各类培训机构的主渠道和示范带动作用，加大对农村劳动力的职业技能培训，增加培训工种，延长培训时间，扩大培训对象。把满足市场需求和尊重农民自愿结合起来，先培训后输出，以培训促输出。二是积极争取和扶持民营企业、民办院校到县、乡举办职业技能培训，多途径吸引社会力量开展职业技能培训。三是建立和办好市、县职业高中，实行“开门办学”，以职业需求决定职业培训。四是大力实施现代农民教育工程，提高农民科技文化素质，确保户户都有一名以上“科技明白人”。
(三)规范劳务市场，整顿就业秩序。各级劳人部门要处理好抓总与多方配合的关系，将工、青、妇、扶贫、农业等部门的力量整合起来，形成合力，共谋农村劳动力转移就业的大计，共同搞好就业中介服务、就业指导，提高就业效益。
(四)提高服务层次，创造就业条件。一是建立土地流转机制，允许和鼓励农村土地适度流转，帮助转移就业户解决收、种、管等农事以及其他方面的后顾之忧。二是制定和落实一系列优惠政策。重点包括金融信贷、工商收费、户籍改革，“两工”安排、身份证办理、计生管理、子女入学等内容。三是政策扶持。对需要外出就业而无力承担培训、交通等费用的特困户，从扶贫等资金中予以补助扶持，或免费参加就业前培训并适当减免劳务中介费，或建立劳务输出基金，用于解决家庭困难人员务工所需费用；简化办理务工所需有关证件的手续，免收工本费以外的任何费用；严格执行《农村土地承包法》，农民外出务工期间，个人拥有的资产应严格保护，对在外地结婚的配偶、子女，返乡后要允许并及时办理落户等有关手续。四是允许和支持外出务工有成就的人员，尊重《宪法》公民有迁徒自由的权利，带领全家迁出落户城市
或外地，取消农民工进城落户就业的种种限制，真正实现城乡居民平等原则。
（五）建立保障体系，搞好维权服务。由于中央对农民工进城务工的高度重视，外出务工人员的工作、生活和安全环境有了很大改善，但形势依然严峻。据旬阳县部分乡镇统计，2004年伤亡达170多人，并呈上升趋势。伤亡后维权难度很大，多数得不到合理的赔偿，需要政府出面予以帮助。因此，在调整劳动力就业结构特别是劳务输出中，在国家还未出台农民工权益保障法之前，各级政府要把维权保障放在更加突出的位置，加大维权保障力度。一要规范职介行为，清理非法职介机构，加强职介机构规范管理。二要建立驻外劳务输出办事机构，加强对外出务工人员的全程服务。三要建立完善县、乡法律咨询救助机构，建立《安置跟踪服务卡》制度，落实务工人员的保护、工资发放和伤亡补助，协调解决劳资纠纷，为务工人员提供全程政策、救助、法律咨询服务。四是建立和启动外出务工人员人身保险险种，规范养老保险、医疗保险等制度。通过各种保险制度的建立，为外出务工人员消除创业的后顾之忧，为城乡统筹发展，构建和谐社会，创造良好条件。