——全省乡镇职能转变研讨班主要观点及经验

　　按：4月16日至19日，全省乡镇职能转变研讨班在渭南蒲城县举行。一些领导、专家发表的主要观点及蒲城的实践经验，为我们提供了有益的启示，现予摘登，供与参考。
　　省委副秘书长、政研室主任张会民讲话
　　乡镇一级政府干什么？乡镇一级作为最基层的政府，在市场经济条件下，特别是在原有的计划经济体制所赋予的“催粮要款”等传统职能消失后，其主要职能要由过去对农民的管理为主（取）转到以服务为主（予）上来。概括起来，乡镇政府职能应该是发展经济、社会管理、公共服务和维护稳定。其中公共服务包括八个方面，即信息服务、技术服务、培训服务、资金服务、产后服务、政策服务、组织服务、管理服务。
　　转变职能的关键是确立服务理念。要迅速彻底地转变传统的“官本位”意识，树立“民本位”意识，确立“政府就是服务”的理念。首先，要对服务的对象，即市场经济条件下的农民有一个正确的认识。最根本的特征就是农民由过去自给自足或半自给自足的小生产者转变成为一个独立的市场主体。这种本质性的变化，要求基层政府和干部与他们“打交道”时，必须维护而不是损害他们的经济利益。其次，必须强化尊重农民经营自主权的意识。作为乡镇政府和乡镇干部，在为农服务时，再也不能以“救世主”的身份、“为民作主”的架势、上级对待下级、官对民的传统方法处事，必须摆正服务与被服务的位置，按照自愿平均的原则，以服务、示范、引导、教育、商量的方法办事。第三，乡镇干部要由管理型向服务型干部转变。县乡两级要把干部的学习培训作为乡镇职能转变的基础性工作，给予高度重视，安排好经费、场地、时间、师资和教材，既搞综合性的知识培训，更要安排知识性、技术性和经营性强的专业培训。
　　转变乡镇职能必须积极探索、稳步推进。转变乡镇职能、推进乡镇改革是一项复杂的系统工程，实质上也是农村利益格局的一次重新调整。目前改革尚处在探索阶段，一方面要克服畏难情绪、无所作为和消极等待的思想；另一方面，还要看到过去的乡镇职能是体制造成的，改革的成本不能让乡镇干部和少数人去承担。要按照以人为本的思想，公平的分担改革成本，以保证改革稳步推进，尽可能避免由此形成新的不稳定因素。为此，不管采取什么样的改革方式，都要注意以下几点：第一，要靠政策引导，不能搞强迫命令。改革涉及到乡镇干部的切身利益，必须慎重从事，不能操之过急。第二，要“先修渠、后放水”，不能“拆庙赶和尚”。稳妥办法是培植分流载体，创造转岗平台，为分流人员创造新的用武之地。第三，要为分流人员留有退路，不能堵死退路。留有退路，会起到鼓励大家去选择新的自我价值实现方式。第四，要实行人性化改革，不能再提“破三铁”那样的口号。必须对分流人员的利益进行适当补偿，特别是社会保障问题，要做出妥当安排，不能简单地推向市场。第五，要坚持公开、公平、公正的原则，决定谁分流、谁留岗的过程要透明化、阳光化，不能搞“暗箱操作”。
　　西北农林科技大家博导姚顺波：《新形势下的乡镇职能转变》
　　乡镇问题的原因探析。1、行政化控制致使乡镇政府权力太小，难以对农村提供公共服务。人、财、物都由县上管，乡镇有责无权。2、压力型行政体制造成乡镇政府不堪重负，缺乏精力向乡村提供公共服务。上级机关制定各项经济、社会发展目标，以指标、任务的形式下达乡镇，并视完成情况作为评议、考核的主要依据，承受着来自上级行政机关的巨大压力。3、财政危机使乡镇政府提供公共产品的能力大大削弱。其由体制性因素、债务因素、收入渠道小、财税上缴多、机构庞大冗员过多等方面造成。4、动力机制不健全致使乡镇政府向乡村社会提供服务的积极性不高。提供公共服务的动力来自于上级政府的激励和乡村民众的压力。上级考核其它事项多，但服务少，缺乏激励措施，农民的诉求能力极低。
　　乡镇职能转变的基本方向、重点和途径。基本方向——打造服务型政府。要实现三个转变，即指导思想上由政府本位、官本位向社会本位、公民本位转变；管理内容上实现由全能政府向有限政府的转变；管理方式上实现由直接管理向间接管理的转变。转变职能的重点是加强社会管理、提供公共服务和维护社会稳定。转变途径：第一，树立以人为本的执政理念，强调“多予、少取、放活”，突出“以工促农、以城带乡”，实现可持续发展。第二，转换乡镇工作机制和模式。坚持因事设岗，因岗定人，加快促进乡镇干部转型，提高干部驾驭市场经济和开展工作新局面的能力。第三，坚持依法行政，规范干部行为。第四，要完善农村工作的考核机制。乡镇的内部考核，要实行权责统一。以业绩为取向，以民意为根本，让群众评议干部。
　　转变乡镇职能所需要注意的问题。一是必须坚持思想认识先到位。乡镇干部头脑要尽快“转变”，由管理制约农民的潜意识转到服务理念上来。二是必须坚持以促进农村发展为前提。最终目的是为了更好地服务于农业和农村发展，离开发展谈转变，是舍本求束。三是必须坚持上下联动，乡镇职能转变涉及到方方面面的利益和关系的调整，联动性很强。制约乡镇改革与乡镇干部发展的最大阻力是县级体制。乡改县不改，改也白改；县改了，乡不改也得改。四是必须坚持因地制宜，务求实效。只要不违背国家法律法规，只要符合农业发展需要、符合农民意愿，只要有利于解决乡镇问题和乡镇职能充分发挥，都可以进行大胆探索。
　　省人事厅市县处处长王祟文：《如何破解乡镇管理体制改革难题》
　　乡镇行政管理体制中存在的矛盾和问题。1、乡镇政府职能定位不适应。按照《组织法》规定，乡镇作为一级政府行使的职权有七项，概括为三类，即执行类、管理类、保护保障类。市场经济条件下，政府的主要职能是经济调节、市场监管、社会管理、公共服务。而乡镇却不具备法律、政策、税赋、财政补贴等经济调节手段和能力；其次，现行法律法规界定的行政执法主体，绝大多数为县级以上人民政府及相应的行政主管部门；乡镇地税、国税、工商实行了垂直管理，公安、司法、土地由县上派出，农村中小学教师工资由县直发，卫生院由县直接管理，乡镇对这些机构不具备领导关系，其社会管理职能事实上不健全。乡镇政府只能是服务，而目前乡镇承担着县以上党委、政府层层布置下来的工作有65项，其中县对乡镇下达的指标任务30多项，考核项目21项，一票否决超过5项之多。一些本该由县级部门承担或仅需乡镇配合的工作也交由乡镇办理，县乡职责不清，权责不一。2、乡镇政府管理方式不适应。乡镇政府还没有完全从计划经济体制下的管理模式转变过来。重生产管理，轻提供服务；重经济指标，轻社会统筹；重落实指标，轻公共产品；习惯于行政命令，不善于发挥市场作用发展经济，管了许多不该管、管不好的事。3、人员素质及结构不适应。人员身份混杂，非公务员占比重过大。官多兵少，领导职数占编过大（占行政编的30%左右）。人员结构状况呈现“四多四少”，即低学历人员多，高学历人员少；工人多干部少；无专业技术人员多，专业技术人员少；老职工多，年轻职工少。被群众戏言：“麻雀占了孔雀的窝”。4、事业单位服务水平不适应。一是政事不分。乡镇将事业单位工作人员与行政人员混同使用，承担乡镇政府安排的行政工作。“业务不粘手，中心跟着走，种了别人田，荒了自家园”。二是事业单位服务功能不强。人员知识、文化、能力等较低，无法利用自身技术，通过示范引导为农提供各种产前、产中、产后服务，导致“有人无事干、有事无人干”。
　　推进乡镇行政管理体制改革需要明确的问题。乡镇的每一项改革动作都牵动着整个行政体系和政治体制。因此，研究乡镇管理体制改革，必须跳出乡镇看乡镇，跳出机构编制的圈子看改革。1、围绕统筹城乡发展，明确乡镇功能和特点。鉴于乡镇不是一级完整的政权机关，统筹城乡经济社会发展的能力有限，必须调整县乡职责任务。应由县级政府承担的工作任务，不得转交乡镇；需要乡镇配合推动的工作，其经费由县级部门承担。乡镇政府的工作重点是组织、宣传、教育和服务群众。2、按照执政为民、以人为本、构建和谐社会的要求，明确乡镇职能配置。这就是促进经济发展、加强社会管理、强化公共服务、维护社会稳定。3、适应市场经济发展，明确符合基层政权特点的乡镇机构设置和人员编制。按照实现短期财政支出不再增加、中期财政支出明显减少、长期财政支出彻底减负的思路，乡镇5年内机构、人员编制不能增加，党政领导交叉任职。实行“一人多岗，一岗多能”，着力提高干部素质，增强政策观念，提高行政能力和水平。4、按照政事分开的要求，明确乡镇事业机构的整合和管理体制的调整。乡镇“七站八所”应当结合当地的主导产业与县级事业单位进行整合，最大限度发挥其服务功能。对承担公益性职能的事业单位，可由财政按其任务核定经费，也可通过政府采购，公开招标，择优选取中标者，签定行政合同，变“以钱养人”为“以事给钱”。对承担经营性业务的事业单位，要依靠自有的技术和服务手段，面向市场开展有偿服务，具备经营能力的单位要逐步改制或重组为自负盈亏的经济实体或中介组织。
　　蒲城县乡镇职能转变经验
　　蒲城县委出台了《关于切实转变乡镇职能，促进农民增收的实施意见》。提出转变职能要实现“五个转变”，即在思想上应从传统保守型向超前思维型转变；在机构上由大而全的政府向“小政府、大服务”转变；在工作方式方法上行政指挥型向市场中介型和示范带动型转变；在乡镇干部队伍上由综合管理型向知识型、专业型转变；在工作考核上由以考核财税增长为主向以考核农民增收为主转变。（1）机构设置。把乡镇机构统一划分为综合管理和经济服务两大块。在综合管理口设党政综合、社会治安综合治理和计划生育三个办公室；在经济服务口设民营经济发展和城镇建设办公室、畜牧产业和劳务保障服务中心“两办两中心”。综合管理口和经济服务口的各办、各中心属平行并列关系。同时，各乡镇结合各自主导产业，增设了果品、设施农业、花炮、瓜菜、大葱、养猪、水务等各县特色的产业服务中心。转变职能前，全县24个乡镇内设机构近400个，平均每个乡镇达16个，现减少到207个，平均8.6个，其中经济服务性机构增加至135个。把过去的文书、组干、宣传、民政、共青团、妇女、经管干部等多个岗位合并为一个党政综合办，体现了“小政府”的职能。全县三分之一乡镇按照以上机构设置设立了便民服务大厅，制定了一整套工作制度。将工作职责、岗位人员、联系方式公开于众，便于为民提供服务。（2）明确职责。综合管理口主要职责是：强化公共服务和社会管理职能，认真贯彻执行农村各项方针政策和法规，依法管理和规范社会事务，加强村级组织建设，发展公益事业，提高计划生育水平，处理群众来信来访，化解农村矛盾，维护社会稳定。经济服务口主要职能是：制定产业规划和年度计划；加强项目策划管理，优化发展环境；向农民提供“四大”服务，培训农民生产、销售技能；发展合作组织，联系农民协会，指导规范运作；培育产业典型，抓专业村和产业大户；搞好试验示范。将这些职能分解到各办各中心，制定相应的发展规划、工作制度和考核办法。（3）整合力量。实行因责定岗，因岗定人，双向选择。领导分工上，党政副职兼任办或中心主任；干部组合上实行“两变、两不变”政策。即变岗位，不变身份，变职能，不变待遇。优化组合后，494人从事综合管理，651人从事经济服务，分别占43%和57%。另外，吸收58名农村经济能人到产业服务中心兼职。（4）创新机制。工作机制，乡镇综合管理口坚持挂牌上岗、上班签到、填写工作日志、记录工作实绩、设立“监督电话”等制度和办法。经济服务口按照“一体两翼”框架运作，即以产业服务中心为主体，以服务实体和产业协会为两翼。服务实体承担良种繁育、技术推广、病虫害防治和动物防疫，主要解决产业技术难题。产业协会具体搞好产前、中、后服务。领导机制，实行“一名领导、一个产业、一个中心、一个规划、一套措施、一个考核办法”“六个一”制度，变行政推动为示范引导。经营机制，大力推广公司+协会+农户的生产经营模式。考核机制，县委农工部对各乡镇进行考核，主要考核一个指标即农民人均纯收入。资金运行机制，产业服务中心协调，协会作担保，信用社贷款，销售款项协会监督，销售金额先清偿贷款，做到了公司、信用社、农户满意。（5）精简人员。转变职能前，全县共有乡镇干部1697人，现在新组建机构共有干部1145人，减少干部552人。其中解聘乡镇临时人员460名，50岁以上老同志退休、年轻非专业型干部带薪离岗创办、领办服务实体92人。