经市委领导同意，我们于2005年7月11日至15日对襄樊市乡镇综合配套改革工作进行了考察。先后到襄樊市农办、老河口市、谷城县、襄阳区和相邻的保康县及其后坪镇，通过座谈、询问、索取资料，总的印象是：襄樊市的乡镇综合改革方向明确，起步较早，推进稳妥，政策完善，程序规范，力度较大。
一、基本情况
襄樊市地处鄂西北，面积1.97万平方公里，耕地551万亩，总人口580万人。乡（镇、办事处）100个，其中涉农乡（镇、办事处）85个，行政村2420个，农户90万户，农业人口365万人。襄樊市是农业大市、全国重要的粮棉油商品基地之一。2004年，全市国民生产总值558亿元，其中农业总产值206.77亿元；全市财政收入50多个亿，农民人均纯收入3060元。全市原有乡镇（办事处）156个，2001年合并调整为100个，精减56个，减幅35.9%。原乡镇设党委、人大、政府、政协四套班子俱全，乡镇内设机构都在5个以上，有党政办公室、经济发展办公室、社会事务办公室、计划生育办公室和综合治理办公室，有的多达9个，乡镇事业单位16—17个，基本与市县对应设置，每个乡镇机关干部一般都在100人左右。2003年底湖北省委《关于推进乡镇综合配套改革的意见》出台后，襄樊市率先推开以“减人、减事、减支”为核心的乡镇综合配套改革。截止2005上半年，全市除1个镇尚未改完，84个乡镇基本完成了乡镇机构规范设置、领导职数精简、党政班子交叉任职、人员定编定岗、事业单位整体转制等改革任务。改革后，乡镇内设3办1所，减幅达52.2%。落实“一人一编一卡”4236人，其中乡镇机关由改革前2002年底的7138人减到3318人，减幅53.5%；镇全额拔款事业单位（原财政所、经管站合并加挂经管站牌子）人员通过竞争上岗已落实“一人一编一卡”918人，占原人员总数的26.55%。“七站八所”等事业单位整体转为自主经营、自负盈亏的企业或社会中介服务组织，8697人由“单位人”转为“社会人”。通过精简机构和人员，乡镇机关经费支出比改革前减少1748万元，减幅达19%。
二、主要做法
1、统一认识，坚定信心。襄樊市改革前，乡镇机构膨胀，财政供养人员多，财政供养比例高于全国平均水平。庞大的机构严重阻碍了建立适应农村市场经济发展的管理体制和运行机制。对此，全市上下思想统一，认识明确，一致认为，乡镇机构早改早主动，晚改就被动，不改死路一条，信心非常坚定。
2、先行试点，探索办法。从2003年开始，襄樊市委、市政府首先在谷城县先行试点，然后与省委文件全面对接，又在老河口市进行试点。2004年8月，市委、市政府在全面总结两个试点经验和办法的基础上，在全市全面展开。
3、突出重点，整体推进。改革紧紧围绕规范乡镇机构设置、精简领导职数、严格编制管理、推进事业单位改革和加强基层民主政治建设五项重点内容进行，环环相扣，整体推进。
4、坚决改革，有情操作。一是坚持以人为本，疏通“下”的渠道，通过各种形式统一干部思想，争取对改革的理解和支持。二是坚持把阳光操作贯穿改革始终。凡群众关注的配套政策、重点内容、重要环节等，一律予以公开。三是做细思想工作，解决实际困难。注意做好每个职位变动人员和分流人员的思想工作，帮助他们解决实际困难，最大限度减轻改革震荡。四是建立养老保险制度，解决事业单位转制人员的后顾之忧。省、市、县财政捆绑，设立养老基金，解决分流人员的养老问题。
5、严肃政策，防止反复。一是统一政策标准。针对改革中各地反映的突出问题，市委、市政府认真研究，严格按照省委17号文件精神答复，做到政策标准一个样，防止县（市）区之间攀比。二是严格程序操作。选配领导班子严格按照民主推荐、确定对象、组织考察等程序进行。竞争上岗严格按照公布编制、公开报名、资格审查、民主测评、笔试面试、组织考察等程序进行。三是严肃组织纪律，严禁上级部门以任何理由、任何形式干预乡镇机构设置、编制管理和人员配备；严肃组织人事纪律，严禁突击提拔和调动干部；严肃财经纪律，严防转移资金、私分财物、挥霍浪费和侵吞公有财产等。对违反规定的从严查处，从而保证了改革顺利进行。
6、强化领导，督办得力。市上成立了由党委、政府主要领导负责、相关部门主要负责人参与的乡镇综合配套改革领导小组，并抽调30多名熟悉政策、精通业务的人员组成9个督办组，连续两年深入县（市）区、乡镇、村组，调查研究，检查督办，及时纠正和解决改革中的新情况和新问题。每个月召开一次领导小组成员或督办会议，通报进展情况，研究突出问题，加大督办力度，促使改革稳步推进。
三、改革经验
1、乡镇机构规范设置。84个乡镇设立了党委、人大、政府机构，取消了政协机构，政协工作明确一名党委成员兼管。84个乡镇内设机构精减到252个，镇均3个，即每个乡镇设置党政综合办公室（加挂社会治安综合治理委员会办公室牌子）、经济发展办公室、社会事务办公室（加挂计划生育办公室牌子）。主要职责是：党政综合办公室主要承担党委、人大、政府交办的各项日常工作和社会治安综合治理、社会稳定、工青妇及各部门、各方面的综合协调工作，督促检查有关工作的落实。经济发展办公室主要承担农业、工业、水利、林业与第三产业发展规划、招商引资、国有资产管理、统计等工作，协调与经济发展相关的其他工作。社会事务办公室主要承担人口与计划生育、国土资源管理、村镇规划建设、民政优抚、民族宗教、劳动和社会保障、科教文卫等工作，协调与社会事务相关的其他工作。除襄阳区、枣阳市财政所、经管站正在合并外，全市新组建财政所56个，其主要职责是：负责承担财政管理、农税征收、农村新型合作医疗基金征收、农村财务管理、农村土地承包合同管理、农民负担监管和零户统管等工作。规范设置人武部和上级延伸、派驻乡镇机构，理顺了条块关系。乡镇设立人武部，依法履行国防动员、民兵训练、预备役管理等职能。法庭、公安派出所、司法所、国土资源管理所、交通管理站、林业管理站可延伸、派驻到乡镇，并实行区域性设置。工商所、地税所派驻办法按省有关文件规定执行，其他机构一律不再延伸、派驻乡镇。除国家和省上有明确规定的以外，延伸、派驻乡镇（办事处）的机构，人员经费由县（市）区主管部门统一管理。
2、领导班子交叉任职。乡镇设党委委员7—9名，84个乡镇领导班子成员由改革前的1563人精减到747人，减幅52.2%，镇均8.89人。改革后乡镇领导班子实行交叉任职，党委书记兼镇长（办事处主任）84人；党委副书记232人，镇均2.76人，其中1名兼任人大主席、1名兼任纪委书记、1名兼任副乡镇长；兼任副乡镇长的党委委员（办事处副主任）172人，镇均2.05人；其他兼任组织委员、宣传委员、人武部长等职务的党委委员259人，镇均3.08人。改任非领导职务342人，镇均4.07人，其中改任科级干事205人，科级助理137人。
3、人员编制刚性管理。按照人口在10万人以上为大乡镇、5—10万人为中等乡镇和5万人以下为小乡镇的划分标准，大、中、小三类乡镇行政编制分别不超过45名、40名、35名，实行超编必减，缺编不补。改革前84个乡镇内设机构5575人，改革后核定“三办”编制2398名，实际在岗2229人，比改革前减少3346人，减幅60.01%。新的财政所核编1428名，以县（市）为单位每镇平均17名，通过竞争上岗，已落实918人。改革后在岗人员全部落实“一人一编一卡”。
4、事业单位整体转制。公益性事业单位承担公共设施建设、社会公共服务职能，所需服务经费全部由政府承担，实行政府购买，包括计生服务站、城建所、国土所、文化站、农技站、林业站、兽医站，经营性事业单位主要是以赢利为目的的有偿服务，与政府脱钩。包括广播站、农机站。除财政所（经管站）、农村中小学、卫生院外，全市623个镇直事业单位、8697人全部整体转为自主经营、自负盈亏的企业或社会中介服务组织，实行市场化、企业化、社会化运作。已实行换牌子、换章子、换机制“三换”的单位575个，其中到工商部门登记的149个，到民政部门登记的414个。
5、公共服务向“以钱养事”转变。变“以钱养人”为“以钱养事”的公共服务新机制。对农技推广、畜禽防疫等公共服务，定项委托中介组织按合同实施，经费按“养事不养人”的原则，以“养事”项目定支出，以考核结果定报酬，以办事质量定奖惩，实行“政府购买”。目前探索出的“以钱养事”的模式主要有委托服务型、定岗招聘服务型、派驻人员服务型。委托服务型：原乡镇事业单位转制为企业后，既承担政府委托的公益性职能，又从事经营性服务。乡镇政府提出项目，与企业签订合同，明确经费数额和考核方式，企业按合同提供服务。定岗招聘服务型：乡镇设置一定的服务岗位，定岗不定人，由乡镇政府或县（市、区）业务主管部门面向社会公开招聘具有资质的人员，从事公益性服务。对招聘人员实行“三卡”管理，即农民签字卡、村干部签字卡、乡镇签字卡管理。派驻人员服务型：实行“管理在县，服务在基层”，县（市、区）业务主管部门根据需要设置一定的服务岗位，定岗不定人，从有资质的人员中公开招录，签订聘用合同，派驻基层专门从事公益性服务。服务项目由乡镇政府提出，乡镇和主管部门共同对派驻人员进行考核，对人员实行动态管理。2004年，全市公益服务事项1341项，其中定项委托1209项，公开招标104项，公益服务经费投入2225.78万元，每镇平均26.5万元。预计今年公益服务投入2750万元，比上年增加524.2万元；每镇平均32.74万元，比上年增加6.24万元。
6、妥善分流富余人员。对改革中分流的富余人员，采取多种途径稳妥分流安置。主要通过自主择业、到村（社区）任职、创立闲置资产经营公司、创办开发性农业公司（基地）、学习培训、辞去公职、离岗退养等办法。84个乡镇机关人员改革后分流3820人。镇直全额拨款事业单位改革前3457人，改革后成立新财政所，除已竞争上岗918人和襄阳、枣阳原财政所、经管站正在合并外，其他人员全部分流。对自主择业人员，领办、创办经济实体或到企事业单位应聘的，根据工龄发放生活保障金，连续工龄6至15年的，按本人基本工资的30%或40%发放，连续工龄在16年至20年的，按本人基本工资的40%或50%发放，连续工龄在21年以上的，按本人基本工资的50%或60%发放，直到退休办理退休手续，并享受再就业优惠政策。对辞去公职的给予现金、或资产、或股份等补偿；对达到离岗退养年龄的，实行离岗退养，退养待遇不低于其基本工资的50%，享受社保待遇，参加统一调资，待达到法定退休年龄正式办理退休手续；对领办创办经济实体的，在经营场地、地方税费减免等方面给予支持和优惠。
一、基本情况
襄樊市地处鄂西北，面积1.97万平方公里，耕地551万亩，总人口580万人。乡（镇、办事处）100个，其中涉农乡（镇、办事处）85个，行政村2420个，农户90万户，农业人口365万人。襄樊市是农业大市、全国重要的粮棉油商品基地之一。2004年，全市国民生产总值558亿元，其中农业总产值206.77亿元；全市财政收入50多个亿，农民人均纯收入3060元。全市原有乡镇（办事处）156个，2001年合并调整为100个，精减56个，减幅35.9%。原乡镇设党委、人大、政府、政协四套班子俱全，乡镇内设机构都在5个以上，有党政办公室、经济发展办公室、社会事务办公室、计划生育办公室和综合治理办公室，有的多达9个，乡镇事业单位16—17个，基本与市县对应设置，每个乡镇机关干部一般都在100人左右。2003年底湖北省委《关于推进乡镇综合配套改革的意见》出台后，襄樊市率先推开以“减人、减事、减支”为核心的乡镇综合配套改革。截止2005上半年，全市除1个镇尚未改完，84个乡镇基本完成了乡镇机构规范设置、领导职数精简、党政班子交叉任职、人员定编定岗、事业单位整体转制等改革任务。改革后，乡镇内设3办1所，减幅达52.2%。落实“一人一编一卡”4236人，其中乡镇机关由改革前2002年底的7138人减到3318人，减幅53.5%；镇全额拔款事业单位（原财政所、经管站合并加挂经管站牌子）人员通过竞争上岗已落实“一人一编一卡”918人，占原人员总数的26.55%。“七站八所”等事业单位整体转为自主经营、自负盈亏的企业或社会中介服务组织，8697人由“单位人”转为“社会人”。通过精简机构和人员，乡镇机关经费支出比改革前减少1748万元，减幅达19%。
二、主要做法
1、统一认识，坚定信心。襄樊市改革前，乡镇机构膨胀，财政供养人员多，财政供养比例高于全国平均水平。庞大的机构严重阻碍了建立适应农村市场经济发展的管理体制和运行机制。对此，全市上下思想统一，认识明确，一致认为，乡镇机构早改早主动，晚改就被动，不改死路一条，信心非常坚定。
2、先行试点，探索办法。从2003年开始，襄樊市委、市政府首先在谷城县先行试点，然后与省委文件全面对接，又在老河口市进行试点。2004年8月，市委、市政府在全面总结两个试点经验和办法的基础上，在全市全面展开。
3、突出重点，整体推进。改革紧紧围绕规范乡镇机构设置、精简领导职数、严格编制管理、推进事业单位改革和加强基层民主政治建设五项重点内容进行，环环相扣，整体推进。
4、坚决改革，有情操作。一是坚持以人为本，疏通“下”的渠道，通过各种形式统一干部思想，争取对改革的理解和支持。二是坚持把阳光操作贯穿改革始终。凡群众关注的配套政策、重点内容、重要环节等，一律予以公开。三是做细思想工作，解决实际困难。注意做好每个职位变动人员和分流人员的思想工作，帮助他们解决实际困难，最大限度减轻改革震荡。四是建立养老保险制度，解决事业单位转制人员的后顾之忧。省、市、县财政捆绑，设立养老基金，解决分流人员的养老问题。
5、严肃政策，防止反复。一是统一政策标准。针对改革中各地反映的突出问题，市委、市政府认真研究，严格按照省委17号文件精神答复，做到政策标准一个样，防止县（市）区之间攀比。二是严格程序操作。选配领导班子严格按照民主推荐、确定对象、组织考察等程序进行。竞争上岗严格按照公布编制、公开报名、资格审查、民主测评、笔试面试、组织考察等程序进行。三是严肃组织纪律，严禁上级部门以任何理由、任何形式干预乡镇机构设置、编制管理和人员配备；严肃组织人事纪律，严禁突击提拔和调动干部；严肃财经纪律，严防转移资金、私分财物、挥霍浪费和侵吞公有财产等。对违反规定的从严查处，从而保证了改革顺利进行。
6、强化领导，督办得力。市上成立了由党委、政府主要领导负责、相关部门主要负责人参与的乡镇综合配套改革领导小组，并抽调30多名熟悉政策、精通业务的人员组成9个督办组，连续两年深入县（市）区、乡镇、村组，调查研究，检查督办，及时纠正和解决改革中的新情况和新问题。每个月召开一次领导小组成员或督办会议，通报进展情况，研究突出问题，加大督办力度，促使改革稳步推进。
三、改革经验
1、乡镇机构规范设置。84个乡镇设立了党委、人大、政府机构，取消了政协机构，政协工作明确一名党委成员兼管。84个乡镇内设机构精减到252个，镇均3个，即每个乡镇设置党政综合办公室（加挂社会治安综合治理委员会办公室牌子）、经济发展办公室、社会事务办公室（加挂计划生育办公室牌子）。主要职责是：党政综合办公室主要承担党委、人大、政府交办的各项日常工作和社会治安综合治理、社会稳定、工青妇及各部门、各方面的综合协调工作，督促检查有关工作的落实。经济发展办公室主要承担农业、工业、水利、林业与第三产业发展规划、招商引资、国有资产管理、统计等工作，协调与经济发展相关的其他工作。社会事务办公室主要承担人口与计划生育、国土资源管理、村镇规划建设、民政优抚、民族宗教、劳动和社会保障、科教文卫等工作，协调与社会事务相关的其他工作。除襄阳区、枣阳市财政所、经管站正在合并外，全市新组建财政所56个，其主要职责是：负责承担财政管理、农税征收、农村新型合作医疗基金征收、农村财务管理、农村土地承包合同管理、农民负担监管和零户统管等工作。规范设置人武部和上级延伸、派驻乡镇机构，理顺了条块关系。乡镇设立人武部，依法履行国防动员、民兵训练、预备役管理等职能。法庭、公安派出所、司法所、国土资源管理所、交通管理站、林业管理站可延伸、派驻到乡镇，并实行区域性设置。工商所、地税所派驻办法按省有关文件规定执行，其他机构一律不再延伸、派驻乡镇。除国家和省上有明确规定的以外，延伸、派驻乡镇（办事处）的机构，人员经费由县（市）区主管部门统一管理。
2、领导班子交叉任职。乡镇设党委委员7—9名，84个乡镇领导班子成员由改革前的1563人精减到747人，减幅52.2%，镇均8.89人。改革后乡镇领导班子实行交叉任职，党委书记兼镇长（办事处主任）84人；党委副书记232人，镇均2.76人，其中1名兼任人大主席、1名兼任纪委书记、1名兼任副乡镇长；兼任副乡镇长的党委委员（办事处副主任）172人，镇均2.05人；其他兼任组织委员、宣传委员、人武部长等职务的党委委员259人，镇均3.08人。改任非领导职务342人，镇均4.07人，其中改任科级干事205人，科级助理137人。
3、人员编制刚性管理。按照人口在10万人以上为大乡镇、5—10万人为中等乡镇和5万人以下为小乡镇的划分标准，大、中、小三类乡镇行政编制分别不超过45名、40名、35名，实行超编必减，缺编不补。改革前84个乡镇内设机构5575人，改革后核定“三办”编制2398名，实际在岗2229人，比改革前减少3346人，减幅60.01%。新的财政所核编1428名，以县（市）为单位每镇平均17名，通过竞争上岗，已落实918人。改革后在岗人员全部落实“一人一编一卡”。
4、事业单位整体转制。公益性事业单位承担公共设施建设、社会公共服务职能，所需服务经费全部由政府承担，实行政府购买，包括计生服务站、城建所、国土所、文化站、农技站、林业站、兽医站，经营性事业单位主要是以赢利为目的的有偿服务，与政府脱钩。包括广播站、农机站。除财政所（经管站）、农村中小学、卫生院外，全市623个镇直事业单位、8697人全部整体转为自主经营、自负盈亏的企业或社会中介服务组织，实行市场化、企业化、社会化运作。已实行换牌子、换章子、换机制“三换”的单位575个，其中到工商部门登记的149个，到民政部门登记的414个。
5、公共服务向“以钱养事”转变。变“以钱养人”为“以钱养事”的公共服务新机制。对农技推广、畜禽防疫等公共服务，定项委托中介组织按合同实施，经费按“养事不养人”的原则，以“养事”项目定支出，以考核结果定报酬，以办事质量定奖惩，实行“政府购买”。目前探索出的“以钱养事”的模式主要有委托服务型、定岗招聘服务型、派驻人员服务型。委托服务型：原乡镇事业单位转制为企业后，既承担政府委托的公益性职能，又从事经营性服务。乡镇政府提出项目，与企业签订合同，明确经费数额和考核方式，企业按合同提供服务。定岗招聘服务型：乡镇设置一定的服务岗位，定岗不定人，由乡镇政府或县（市、区）业务主管部门面向社会公开招聘具有资质的人员，从事公益性服务。对招聘人员实行“三卡”管理，即农民签字卡、村干部签字卡、乡镇签字卡管理。派驻人员服务型：实行“管理在县，服务在基层”，县（市、区）业务主管部门根据需要设置一定的服务岗位，定岗不定人，从有资质的人员中公开招录，签订聘用合同，派驻基层专门从事公益性服务。服务项目由乡镇政府提出，乡镇和主管部门共同对派驻人员进行考核，对人员实行动态管理。2004年，全市公益服务事项1341项，其中定项委托1209项，公开招标104项，公益服务经费投入2225.78万元，每镇平均26.5万元。预计今年公益服务投入2750万元，比上年增加524.2万元；每镇平均32.74万元，比上年增加6.24万元。
6、妥善分流富余人员。对改革中分流的富余人员，采取多种途径稳妥分流安置。主要通过自主择业、到村（社区）任职、创立闲置资产经营公司、创办开发性农业公司（基地）、学习培训、辞去公职、离岗退养等办法。84个乡镇机关人员改革后分流3820人。镇直全额拨款事业单位改革前3457人，改革后成立新财政所，除已竞争上岗918人和襄阳、枣阳原财政所、经管站正在合并外，其他人员全部分流。对自主择业人员，领办、创办经济实体或到企事业单位应聘的，根据工龄发放生活保障金，连续工龄6至15年的，按本人基本工资的30%或40%发放，连续工龄在16年至20年的，按本人基本工资的40%或50%发放，连续工龄在21年以上的，按本人基本工资的50%或60%发放，直到退休办理退休手续，并享受再就业优惠政策。对辞去公职的给予现金、或资产、或股份等补偿；对达到离岗退养年龄的，实行离岗退养，退养待遇不低于其基本工资的50%，享受社保待遇，参加统一调资，待达到法定退休年龄正式办理退休手续；对领办创办经济实体的，在经营场地、地方税费减免等方面给予支持和优惠。