土地流转是指拥有土地承包经营权的农户将土地经营权（使用权）转让给其他农户或经济组织，即保留承包权，转让使用权。去年以来，市委、市政府明确了把推进土地流转作为增加农民收入的着力点之一，先后出台了《关于加快农村经营权流转的指导意见》、《关于扎实做好2009年农村土地经营权流转工作的通知》等文件，通过抓点示范，宣传推动，提出了全市土地承包经营权流转的发展目标及年度任务，明确了“区域规划、连片开发、项目招商、集约经营”的工作思路，并采取了一系列政策措施予以实施，取得了积极效果，引导和推动了农业生产发展。但有的地方还存在着思想不够统一，政策宣传和服务引导不够到位，操作有待进一步规范，总体进展还不够理想等问题。本文仅就土地承包经营权流转有关的几个问题谈点粗浅认识，以求对推进土地流转有所裨益。
一、从土地经营模式的转变看土地流转的必要性
（一）、首先回顾一下我市农村土地经营模式所经历的几个阶段。一是“耕者有其田”阶段。新中国成立伊始，通过土地改革所形成的产权制度是土地的农民私有制，这一制度的安排是政治的需要。旧中国严酷的人地矛盾决定了谁赋予农民以土地产权，谁就能获得广泛的政治资源与社会支持。因此，共产党领导的中国革命，一个重要战略是“打土豪，分田地”，广泛开展土地改革运动。它是以政权的力量将土地的地主所有变为广大农民所有，从而结束了中国2000多年来的封建土地所有制，形成了个体所有、个体经营的新的农村土地制度。其二是农村土地的集体所有制阶段。如果说初期农地产权的私有化是政治的需要，那么随之而来的土地集体化既是政治的需要，更是经济的需要。新中国成立面临的是一个贫穷落后的农业国家，使实施工业化成为重要的国家目标。国家工业化的原始积累主要来源于农业剩余。为了保证其意图的实现，国家在计划体制下逐步实施了垄断农产品市场的“统购统销”，束缚农民自主经营的“人民公社”，以及控制农民自由流动的“户籍制度”等制度体系。国家意志进入了农村集体经济组织，国家计划决定该组织生产什么、生产多少和如何分配。土地的控制权事实上不在所有者而在国家手里，而政社合一的集体化公有制，不仅获得了法律保证，而且进一步成长为农村社会的基本制度和经济基础，时至今日仍然发挥着相当的作用。其三是农村土地的家庭承包经营制度全面推行阶段。1979年农村土地的家庭承包经营制度的全面推行，使集体土地的所有权和使用权分离，农民在承包土地的同时上交一定的物资和税收，亦即“交够国家的，留够集体的，剩下都是自己的”。农民在承包经营期内有较强的自主性，可以根据自身的实际情况对所种植农作物进行一定的调整。初步保证了农民对土地的经营权以及农业剩余的索取权。
（二）、土地流转是家庭承包经营制度的延伸和发展
党的十七届三中全会的决定提出，加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿的原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。事实上，在稳定家庭承包经营制度的基础上，允许土地承包经营权合理流转，是农业发展的客观要求，也符合我们党和国家一贯的农村政策。1984年1号文件，讲延长土地承包期，也讲鼓励耕地向耕地能手集中；1993年11号文件，讲土地承包15年到期后再延长30年，也讲允许农民依法、自愿、有偿地流转土地承包经营权。同时，农村土地承包经营权流转也已经用法律形式固定下来。
（三）、现阶段推行土地承包经营权流转的必要性
土地承包经营权流转有利于农村土地资源的优化配置和充分利用农村土地，有利于农村劳动力向二、三产业顺利转移，反映了生产要素的合理流动和优化配置，是农业生产向规模化、产业化经营深化的需要。具体讲主要有以下几点：
1、促进增加农民收入。土地流转对促进农民收入增加有三个方面，一是转出方增加了地权收入；二是转出方可以从事二、三产业或者外出打工，获得新的收入；三是转入方可以形成规模经营，从而增加收入。
2、加快农村劳动力转移。随着城乡二、三产业的发展，农村劳动力很大一部分已经转移到非农产业就业，使农村的土地经营成为兼业经营，甚至出现撂荒现象。通过土地自愿流转，才能实现劳动力的专业分工，加快农村劳动力转移步伐。
3、推进规模经营，提高集约化水平。农村改革三十年的首要功绩就是农村实现了家庭承包经营，解决了亿万农民的温饱问题。但由于农村人多地少，一家一户的经营规模小，地块细碎，要实现富裕，必须进行农业经营方式的转变，通过土地流转形成新的经营规模，提高集约经营水平。
4、提高土地产出效益。土地流转形成新的经营规模，生产者可以从规划决策、组织生产、农业生产资源配置、先进农业科技应用等方面进行科学安排、合理配置，实行科学种田，从而节约生产成本，提高土地产出效益。
二、当前土地承包经营权流转所采取的方式、应把握的原则及应注意的几个问题
（一）、农村土地经营权流转是以市场为导向，以优化配置土地资源为目标。当前农村土地承包经营权流转的方式主要包括：
1、互换：是指农村集体经济组织内部的农户，为方便耕种和各自的需要，对各自土地的承包经营权进行简单互换。这种最为简单的交易方式，解决了当初实行家庭联产承包责任制时，由于土地肥瘦不一，大块土地被分割成条条块块，而制约着生产力发展和产量提高的弊病，对实现农户土地集中使用具有直接意义。
2、出租：在市场利益驱动和引导下，农民将其承包土地经营权出租给大户、业主或企业法人等承租方，出租的期限和租金由双方自行约定，承租方获得一定期限的土地经营权，出租方按年度以实物或货币的形式获得土地经营权租金。
3、转包：是指承包方将其土地承包经营权在承包期内转包给新的承包人，并由承包方对集体履行原承包合同规定的义务。这种情况多数是原承包户已有非农就业门路，不以土地为生。转让土地经营权，保留承包权，土地仍然作为他们的一种保障。
4、转让：承包方已有稳定的非农职业或有稳定的收入来源，将未到期的土地承包经营权的全部或者部分一次性转移给第三方，原承包合同解除，由集体经济组织与第三方重新签订承包合同。这种流转形式实际上是承包合同的转让，其必须得到所有者的许可，并接受其监督。
5、入股：是指承包户为了发展农业经济，将其拥有的土地承包经营权作价入股，在自愿的基础上组建股份公司，凭其所拥有的股权参与权益的分配并共同承担风险。该形式的最大优点在于产权清晰、利益直接，以价值形态形式把农户的土地承包经营权长期确定下来，农民既是公司经营的参与者，也是利益的所有者，是当前农村土地流转机制的新突破。
（二）、土地流转中应当遵循的原则。土地承包经营权流转是以家庭承包经营为基础的、统分结合的双层经营体制为前提。应当遵偱以下几个原则：
1、平等协商、自愿、有偿原则。平等协商、自愿、有偿是民事交往的基本原则，将其作为土地承包经营权流转的原则，就使农户与集体经济组织之间的地位趋于平等，以保证农户生产经营自主权的实现。
2、不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途原则。
3、流转的期限不得超过承包期的剩余期限原则。流转的是土地承包经营权，因此流转的期限必须受到承包期限的限制，即要以剩余的承包期为限。
4、受让方须有农业经营能力的原则。坚持此原则是为了确保农业生产的稳定与发展。
（三）、除应遵循上述原则外，土地流转还须注意把握以下四点。一是尊重农民是土地承包经营权流转的主体地位。土地流转及以何种方式流转，必须尊重农民的意愿，任何组织和个人不得阻碍或强迫农民进行土地承包经营权流转。二是要在确权到户的前提下引导流转，流转期限由流转双方依法协商，流转期满后，土地的承包经营权仍归属于土地流出方。三是推动流转要以增加农民收入为目的。流转补偿的标准和形式，应有流转双方共同协商决定。我市有的地方制定了土地流转最低指导价，就是为了更好地保护农民利益。四是正确理解土地流转与产业发展的关系，防止“为流转而流转，为集中而集中“行为，杜绝政府在流转中的不当干预和强迫流转的现象。
三、进一步加强对土地承包经营权流转管理和服务的几点建议
（一）、按照《土地管理法》和《农村土地承包经营权流转管理办法》规定精神，加强土地承包经营权流转的管理和服务的主要包括以下内容：
1、土地流转管理的内容主要包括：一是保护和监督发包方、承包方、接包方的权利义务关系的履行；二是保证农村土地承包应当遵守法律、法规，保护土地资源的合理开发和可持续利用。未经依法批准不得将承包地用于非农建设；三是保证农村土地承包经营权流转应当在坚持家庭承包经营制度和稳定农村土地承包关系的基础上，遵循平等协商、依法、自愿、有偿的原则；四是农村土地承包经营权流转不等改变承包土地的农业用途，流转期限不得超过承包期的剩余期限，不得损害农民和农村集体经济组织的合法权益；五是土地流转合同的档案管理以及承包纠纷的仲裁调解。
2、土地流转服务的内容主要包括：一是信息服务。如土地转出、转入的意向信息，地区流转价格信息等。二是中介协调服务。帮助双方实现流转意向。三是咨询指导服务，使流转合同依法、有效、科学。
（二）、加强土地承包经营权流转管理和服务的几点建议。通过加强土地承包经营权流转管理和服务，逐步引导农村土地流转行为实现“三个转变”。即由过去以农户间、业主与农户间的自发流转为主，向政府和市场引导与自发并重的自主流转转变；由过去的无偿代耕，向按市场规律的有偿流转转变；由过去依靠口头协议的不规范流转，向签订书面协议的规范流转转变。
1、加强土地流转的管理与服务。各级政府要把为土地流转的管理与服务纳入重要议事日程。一是加强对农村土地流转情况的调查研究。掌握农村土地流转动态，把握农村土地承包关系的实际状况和发展趋势。二是指导农村土地流转合同的订立。对已形成稳定流转关系的要督促流转双方订立流转合同。三是相关部门要建立并管理好土地流转的档案。四是及时调节处理土地流转的纠纷。五是建立土地流转信息中心，增强政府的信息服务功能。在流转中，政府应回归到服务者的本位，做到“到位而不越位”。
2、培育土地流转市场。一是要大力发展劳务经济，进一步加强农村劳动力培训，加快农村剩余劳动力向农村非农产业转移力度。提高工资性收入在农民收入中的比重，促进农村土地流转的需求。二是围绕“一村一品、一县一业”建设，大力发展龙头企业和农村专业合作组织，充分发挥他们的辐射和组织作用，形成与农业规模化、集约化和产业化相适应的土地流转市场。三是逐步建立健全土地市场中介组织和农村社会保障机制，健全和完善农村人口的社会保障体系，把长期以来农民主要依靠土地作为唯一社会保障的现象，逐步转向依靠基金式的社会保险和社会保障上来。通过采取措施，使农民愿意走出去，而且能够走出去，进而为土地流转创造良好条件。
3、规范土地流转行为。一是加快推进集体土地所有权、使用权及土地承包经营权的确权工作。二是进一步加大法律政策的宣传力度，提高农民的法律意识，引导他们规范地进行土地流转，并维护好自身的合法权益。三是对于土地流转中违法改变用途的问题，应及时进行查处，从而引导土地流转市场朝合法有序的方向发展。
作者：市人大财经工委 程家星 邹联华