积极开展扩大农村信贷有效担保物范围

试点工作

中共平利县委 平利县人民政府

（2009年4月25日）

从今年3月底开始，县委、县政府决定用一个半月时间，在长安镇集中选定3个村开展扩大农村信贷有效担保物范围试点工作，目前进展顺利并已取得初步成效，简要汇报如下：

一、农村信贷现状和开展试点的动因

我县现有金融机构4家，除人行外实际对外营业的只有农行、信用社、邮储银行3家。2008年底，3家金融机构存款余额14.9亿元，较上年增长3.1亿元，同比增长76%；贷款余额5亿元，较上年减少814万元，同比下降61.5%。其中，县信用社存款余额7.7亿，占全县存款余额的51.7％，贷款余额4.7亿，占全县贷款余额的93％。这一组数字说明两个问题：一是县内存款逐年增长，且增幅较大，而在县内发放的贷款却呈下降趋势，贷款余额仅占存款余额的33%，县域内吸收的存款用于当地发放贷款的份额非常低，资金大量流出农村。二是农村信用社是名副其实的“农村金融的主力军”，该社吸收的存款只占全县的一半，而发放的贷款却占到九成以上。

针对县域内吸收的存款用于当地发放贷款的份额非常低的问题，我们组织人员进行了深入调研，认为出现这一问题的原因，不是农村不需要贷款，也不是金融机构不愿意放贷。一方面，农村对资金的需求量非常大，与过去相比表现出三个转变：一是在对象上由千家万户向龙头企业和产业大户转变，二是在额度上由几千几万的小额贷款向几十万甚至几百万的大额贷款转变，三是在用途上由生产生活所需向个体创业和企业加快发展上转变。另一方面，金融机构也在积极创新金融产品和改进服务方式，但由于受法律法规和金融机构内部管理系统的限制，农民、农村企业可用于抵押担保的资产十分有限，客观上造成了产业大户和农业中小企业“贷款难”的问题。也就是说，在现行法律框架内，担保物范围狭窄，不仅制约了农村经济发展，也制约了金融业的发展。

从实践来看，“物”的担保始终是农民和企业取得资金与贷款组织从事借贷经营的重要手段，贷款担保和抵押难，就“难”在有效担保物和担保方式的确定上。比如，《担保法》等法律规定，农民的土地承包经营权，因土地属集体性质而被限制抵押，拥有房产，但房产下的宅基地也是集体所有，成为“沉睡的资产”不能抵押；法律允许抵押的四荒地使用权或荒地承包经营权，商品林权，乡村企业的土地使用权及建筑物所有权，农村车辆包括农用车、农用大型设备所有权，由于登记制度不完善而未有效实施。

当前，很多地方都在探索农村金融体制改革，但我们认为，最关键的是要扩大农村信贷有效担保物范围，否则，改革不会取得实质性突破。虽然此项改革受到现行法律法规的部分限制，但从中央的政策和农村发展的实际来看，是可以推行的。首先，符合三中全会精神。中央《决定》和今年的一号文件都明确提出要建立现代农村金融制度，要扩大农村有效担保物范围。二是符合金融业自身发展的需要。要把中央提出的“县域内银行业金融机构新吸收的存款，主要用于当地发放贷款”落到实处，就要扩大放贷途径。最近央行、银监会已经明确提出“有条件的地方可以探索开办土地经营权抵押贷款”。三是符合农村发展的实际。既然允许农村土地承包经营权及产业园流转，允许农民的房产买卖，就不应限制其抵押，而应充分发挥这些生产要素的市场价值。

二、开展试点的主要做法

1、深入调研，制定政策。我们先后多次召开座谈会，广泛听取有关部门和产业大户、中小农业企业的意见建议，根据有关法律法规，顺应担保物市场化的客观要求暨经济社会发展的需要，按照“政府引导、制度规范、银农（企）互利、风险可控”的原则，制定了相关文件和办法。一是以县委、县政府“两办”下发了《平利县扩大农村信贷有效担保物范围试点工作的意见》。《意见》明确了扩大农村信贷有效担保物范围试点的主要对象，申请贷款的运作方式，以及试点的组织领导机构。试点担保物的对象主要是土地承包经营权、长效农业产业园、林权、房产、大型农机具；申请贷款的运作方式包括担保物的确权、登记，担保物的价值评估，贷款办理的具体程序；组织领导机构，主要是县上成立了试点工作指导小组，下设办公室及工作组，同时成立了县乡担保物价值评估委员会。二是及时下发了《试点工作方案》。确定在长安镇开展试点，按45天的时间明确了方法步骤和阶段性任务。三是相关部门分别制定了担保物的确权、登记、评估办法和贷款具体操作办法。

2、宣传发动，调查摸底。4月初，试点工作组深入长安镇中坝村、中原村、高峰村，通过召开村组干部会、群众会、产业大户座谈会，广泛宣传本次试点的相关政策，让群众知晓扩大担保物的对象及办理贷款的相关规定和操作程序，提高了广大农户参与的积极性。在此基础上，对有贷款意愿的农户进行信息采集，具体包括农户的家庭经营状况、信用等级、贷款需求、担保物基本情况等，对符合试点条件的建立档案名册。

3、确定对象，发放贷款。在调查摸底的基础上，按照近期急需且其它方式无法满足贷款需求的原则，确定了29户试点对象，拟发放贷款1420万元，其中额度在200万元以上的有两户，最少的也有5万。具体按受理申请、确权发证、价值评估、审核登记、发放贷款的程序进行操作。

——受理申请。由借款人自愿提出抵押贷款申请，信用社及时受理并进行贷前审查，达成借贷意向后，收集形成信贷审批资料。

——确权发证。根据借款人提供的担保物，由县政府委托主管部门依法确权发证。土地承包经营权证，县政府已于2003年按照《土地承包法》颁发到户，不涉及办证，对于经营权流转的土地及其产业园依据流转合同明确权属关系。农村房产，由县房管局负责确权发证。林权证，待林权制度改革后颁发到户。大型农机具由农机、交警本门负责确权，或按经营性资产对待。

——价值评估。担保物的价值评估，考虑到不增加农民负担和方便群众办事，我们分别成立了县、乡农村信贷担保物价值评估委员会，分类制定了评估办法，免费为借款人评估，出具价值评估确认书。原则上土地经营权（产业园）抵押按评估价值的50%、房产抵押按评估价值的70%确定贷款额度，对申请大额贷款的把土地经营权（产业园）、房产、加工机械设备进行综合抵押。

——审核登记。按照谁确权、谁登记的原则，由相关部门办理登记手续，发给他项权利证书。

——发放贷款。上述手续完备后，由信用社及时发放贷款。

在试点过程中，工作组和相关部门的同志，采取上门服务，现场办公，截止4月25日，已完成了18户的贷款发放工作，共发放贷款628万元。

4、加强引导，跟踪服务。为了保证贷款的正确用途，使其发挥效益，县乡政府对各类产业大户和龙头企业加大扶持力度，比如出台了部门“一对一”帮扶产业大户的政策，土地流转的相关政策，以及扶持茶、桑、畜产业的政策，同时积极引导帮助龙头企业建立现代企业制度，增强发展能力，使其健康发展，不断壮大。这些政策措施，既是发展农村经济的有效手段，也是防金融风险的重要举措。

三、几点体会

总结前一阶段的试点工作，我们认为，要保证此项工作健康推进，必须把握以下几点：

第一，要把银农（企）互利双赢作为根本出发点。金融、经济具有互补性、互动性。经济的发展离不开金融的有力支持，反过来，地方经济又是金融发展的重要依托，支持地方经济发展就是发展金融自身。正是基于这样的认识，我们提出试点工作的基本原则就是“政府引导、制度规范、银农（企）互利、风险可控”。只有把促进农村经济发展和促进金融发展二者兼顾起来，农民对资金的需求才能得到满足，金融部门才有积极性，改革也才能顺利推进。

第二，要把制度创新作为改革的重点。信贷工作是一项程序严格、政策性极强的工作，必须靠制度来保障。扩大农村信贷有效担保物范围，是金融领域的一项重要改革，改革必然要求制度创新。在试点过程中，我们依据相关政策，突破部分法律限制，探索制定了一系列制度和办法，从而保证了试点工作的顺利推进。

第三，要把增强借款人的发展能力放在突出位置。只有借款人发展能力不断增强，经济实力不断壮大，金融部门的信贷风险才能降低到最小。这就要求，下一步政府要进一步加大对产业大户和龙头企业的扶持力度，提高其管理、经营能力，使其不断发展壮大；金融部门也要加强对借款人的跟踪服务，解决生产经营方面遇到的困难和问题。

第四，要全方位优化金融生态环境。良好的金融生态环境是吸引资金的重要条件。要充分发挥政府的引导作用，通过加强信用体系建设、建立担保公司、发展农业保险等措施，从政策、法制、舆论宣传等多个方面改善金融生态环境，确保改革持续健康推进。

目前，试点工作基本结束，已经取得初步成效。下一步，我们将在试点工作的基础上认真总结经验，完善相关政策措施，逐步在全县推广。