从我市近年来洪涝灾害的特点看，山洪灾害占了相当大的比重，特别是随着经济发展和社会进步，山洪灾害造成的危害越来越严重，损失越来越大，群死群伤事故时有发生，十年来因山洪灾害造成的直接经济损失达40多亿元，死亡和失踪达859人，相当于发生一场局部战争。可以说，山洪灾害已成为当前防汛抗灾中的突出问题。
这些年，安康在防御山洪灾害方面采取了一些措施，进行了一些探索，收到了一定成效。但我们感到，山洪灾害仍然是严重威胁人民生命财产的心腹之患，全社会应高度重视，进一步加深对山洪灾害的认识，积极探索防治对策。
一、加强对山洪灾害防治的认识
我市位于陕南秦巴土石山区，独特的地理条件和复杂的气候条件，在汛期极易遭到山洪灾害的侵袭，给人民生命财产带来重大损失。总结历次灾害经验教训，分析其灾害规律，我市山洪灾害呈现三大特点：
(一)局部性、强度大、来势猛。解放后50多年间，我市每年都有不同程度的局部性的暴雨灾害天气，尤其是近年来，灾害发生频率加大，灾情程度加深，损失更加惨重。
（二）历时长、范围广、受害重。2003年8月28日至9月7日，全市大面积、持续近10天的强降雨，使10县区普遍受灾，涉及乡镇135个，人口142.3万人，因灾倒塌房屋48000余间，损坏房屋11万余间，紧急转移安置156437人，造成9348户、31970人无房、无地、无财产，丧失了自救能力，是我市遭受了自1983年以来最为严重的大面积山洪、滑坡、泥石流灾害。1998年6月中旬至7月中旬，我市紫阳、岚皋、镇坪、汉滨、旬阳等县区，先后四次出现强降雨，80%乡镇、60%农户受灾，7135户3.1万人无衣、无房、无地，因灾死亡276人，失踪10人，直接经济损失6.5亿元。
（三）综合性危害大。我市山洪易发区又是经济发展相对落后的地区。山洪灾害往往对水利、交通、电力、通信、农田等基础设施造成毁灭性的破坏，群众几十年的建设成果被毁于一旦，被山体滑坡、泥石流毁坏的农村基础设施几年甚至十几年都难以恢复。山丘区集镇进水被淹，受损严重，而集镇往往是当地经济发展中心，这对本来不发达的经济更是雪上加霜，给灾后重建家园，恢复生产和群众的生产生活带来了很大困难。巨大的强降雨，不仅仅是来势凶猛，势不可挡的洪水，而且伴随着防不胜防的巨大泥石流和滑坡。2003年8月29日，宁陕县城12小时降雨347mm，县城附近的长安河、鱼洞河、东河相继出现超标准洪水，县城周围出现69处滑坡、泥石流，近17万方的泥石流涌入县城上下3公里，堆积厚度达1m。2002年6月9日我市的宁陕县四亩地遭受特大暴雨，使四亩地街道倾刻变间为废墟，死亡173人,失踪266人。石泉两河口洪峰流量达6273m3，水位变幅8.69m，洪水重现期接近1000年一遇。巨大的泥石流导致安康电站库区形成了长25公里、宽300m，厚1—1.5m，约有百万方的漂浮物，直接经济损失达25亿元。
二、正视山洪灾害防治存在的突出问题
根据上述特点，我们应该正视山洪灾害防御中存在的薄弱环节和问题。总体讲，我市防洪工程建设投入不足，基础设施薄弱，防洪体系不健全，人们防灾避灾的意识较差，防御灾害性洪水的能力还很脆弱。主要表现在：
（一）设防标准低、险工险段多。江河沿岸城镇唯安康城区部分地段防御百年一遇洪水，其它城镇只能防御5—20年一遇洪水。2003年8月29日至9月7日，汉江安康段出现不到五年一遇洪水，而汉江沿线的旬阳、白河县城和安康城区东西两坝连续两次发布一、二号命令，可想防洪能力何等脆弱。全市34座病险水库和129处重点滑坡始终是我们的心腹之患。一旦遇到超标准洪水就有堤防决口、水库垮坝的危险；
（二）预测预报手段相对落后。现已建的县区雨水情自动测报系统，虽然发挥应有作用，但因布点少，覆盖面积极其有限。水库和沿江城镇的报警设施相对落后，防汛信息量自上而下逐步衰减。不适应抗洪抢险的要求；
（三）部分地区防抢撤预案不够科学，措施不够具体。部分乡镇在修订预案中，只重视乡镇所在地的预案修订，忽略了沿江和暴雨高值高频区村组预案的制定；重视了预案、制度、责任等软件方面的工作，忽视了抢险、撤离、安置、预警等硬件设施的投入。
（四）认识上存在误区。山共灾害属于自然灾害范畴，但人类社会发展也是诱发、影响和加重山洪灾害的重要因素，如人类活动对自然破坏日趋严重，工程防洪标准低等等。其中还有一个重要方面是对山洪灾害的系统研究，缺乏了解，每次灾害过后，人们都习惯于把灾害定性为“百年不遇，难以预测、人力不可抗拒”形成认识上的误区。以至在河道边、滑坡体下建住房、搞建设，搞开发。在这个过程中，不断侵占河道，乱弃、乱倒、乱建、乱挖，河道不断淤塞，行洪能力严重萎缩。没有区域内水文、气象等数据的支持，不考虑防洪安全，缺乏有效监控，造成工程建成之日，就是被山洪毁灭之时的惨痛后果。
（五）山洪灾害易发区群众安全避灾的问题突出。山洪灾害易发区往往在偏远山区，群众居住分散，一般3-5户一个村落，村与村之间相距几公里，甚至几十公里，加上山高坡陡，交通不畅，通信落后，难以用现代的工具和方式救人。而山洪暴发往往猝不慎防，组织群众转移十分困难，人员伤亡问题难以从根本上得到遏制。群众居住、生产、发展的条件与躲灾避灾的措施之间矛盾也十分突出。山洪灾害易发区大多是高山峻岭和深切的河谷，群众建房和生产不是在山坡下就只能在河床边，很难找到一块平坦安全的地方供他们生活。而当前的避灾措施十分有限，要求他们远离危险区域，矛盾和难度都很大。
三、做好山洪灾害防治工作的措施与对策
党中央、国务院历来高度重视山洪灾害防御工作，国家相继颁布了一些法律法规，为山洪灾害的防御和治理提供了法律保障。温家宝总理批示：“山洪灾害频发，造成损失巨大，已成为防灾减灾工作中的一个突出问题。必须把防治山洪灾害摆在重要位置，认真总结经验教训，研究山洪发生的特点和规律，采取综合防治对策，最大限度地减少灾害损失”。按照温总理的指示，今后在山洪灾害防治上要遵循“以人为本，以防为主，以避为上”的原则，把工作做在来灾之前，把功夫下在防御之上，争取做到7个到位。
（一）宣传教育到位。要采取多种途径、多种形式，加强对防御山洪灾害教育。一是要加强对乡村干部和中、小学校长的培训。要把国家防总和编印的《山洪灾害防御常识》、《安康市防汛手册》，防御山洪灾害作为防汛知识教育的重要的教材。让山丘区所有的干部都接受到山洪灾害防御知识教育。通过大规模、有针对性的培训，提高干部的防灾意识，应急反应和指挥组织能力。二是要加强防灾抗灾知识的普及。凡是受山洪威胁地区，要采取巡回放映宣传光碟、张贴宣传挂图和发放免费资料等方式，在集镇、村组、学校、厂矿企业广泛开展防御山洪灾害知识的普及教育，将灾害的突发性、破坏性、毁灭性这些特点和实例宣传到每家每户，把防灾避灾知识普及到农户，到学校，切实作到家喻户晓，老少皆知。三是要加强对群众的宣传引导工作，乡镇干部都要到灾害易发地区，向群众讲清楚当地山洪灾害的严竣形势，劝导群众、如何避灾自救互救，如何搞好搬迁、安全转移等工作。
（二）避灾预案到位。要高度重视做好防灾预案工作，特别是灾害易发地区，从现在起要在完成山洪灾害调查摸底的基础上，逐处制定和完善各类预案。一是要突出抓好避灾转移预案落实。有效防御山洪灾害的首要目标和任务就是确保人民群众的生命安全，措施就是紧急转移群众。第一要制定好村组社区预案，预案要制定得非常严密、细致、周到，有操作性。要结合实际，研究发生灾害的类型、可能程度，因地制宜制定好可靠的应对措施，特别是落实好哪些地区是安全避灾点？转移人员的路线怎么走？采取什么交通工具等等。第二发放防汛明白卡、熟知预案。要把紧急转移预案与群众见面，把预警信号、安全安置点、安全转移明白卡要下发到村组，普及到每一户、每一人。第三要实践好预案，要组织山洪易发区开展一到两次演习。二是突出抓好山洪防御预案落实。通过移民扶贫搬迁和社会主义新农村建设项目的实施，对目前仍居住在山体滑坡区、泥石流冲击区的群众，提前采取措施，及时安置到安全地带，确保群众生命安全。三是要突出抓好抢险救灾应急预案落实。要把工作做得更严密、更完善，一旦发生暴雨山洪、山体滑坡和水库出险等紧急情况，通过启动预案，能够做到险情及时果断排除，被困人员及时有效抢救，最大限度降低灾害损失。
（三）预报预警到位。主要是提高对山洪地质灾害的预警预测水平，切实做到科学防汛。特别是对灾害性天气变化，要随时向全市发布，预测预报要做到准确，不但要尽最大努力把天气形势特别是灾害性天气预报准，而且预报的范围要尽可能精确到小的范围内，并在灾害性天气发生时，要进行滚动分析，滚动预报。气象部门一定要充分利用现有的条件，更好地为防御山洪灾害的气象服务，力求在准确、及时上有新的提升。国土部门要加强实时监测，搞好对山体滑坡、泥石流等山洪灾害源的监测预报，二是充分利用操作简便，性能可靠的传输预警手段，做到关键时刻能预警信息，争取人员转移时机。今年，通过发手机短信的形式，为防汛责任人统一发布天气和汛情预报，这是一条很管用的措施，要继续坚持。同时要坚持两条腿走路，既充分利用现代通讯技术，又结合实际，充分利用操作简便的传统预警预报手段，通过高音喇叭、敲锣、放鞭炮、吹口哨等，把灾害性天气信息在最短的时间内发布到每个人。为及时有效组织人员转移赢得时间；三是要确保库塘安全度汛，从具体措施上来讲，要突出抓好“三通五落实”。即泄洪畅通、道路畅通、通信畅通，确保洪水能畅泄，物资上得去，信息联得上。五落实就是落实责任、落实预案、落实队伍、落实物资、落实防守。
（四）执法监督到位。坚决制止人为诱发山洪灾害的不法行为。各级要协助有关部门加强水库安全和山洪灾害多发区的管理。大力宣传落实《防洪法》、《河道管理条例》等法律法规，进一步加大执法和监督力度，特别是加强对修路、建房、开矿、采砂、取石等活动的检查和制止在河流两岸盲目开发行洪河滩的行为，依法清除河道内的一切行洪障碍。要加强城镇和乡村建设的规划、管理和指导，工程建设必须进行山洪灾害危险性评估，避免把建筑物修建在危险地区，严禁切坡建房。要依法行政，加强对水库安全和山洪地质灾害防御的监督管理，推行建设项目防汛同意书制度，凡是在河沟两岸或山洪威胁区建设项目要经防汛部门审核同意，发放防汛规划同意书后，土管、城建等部门方可办理行政许可手续。实现灾害防御工作从被动防守向主动预防转变，尽量减少或消除人为诱发地质灾害的因素，从源头上防止山洪灾害的发生。
（五）资金筹措到位。防御局部暴雨洪水，必须增强预报的超前性和准确性外，最重要的是建好雨情、水情监测设施。目前全市已建73处水雨动自动监测点，40处人工雨量监测点，再加上部分乡镇自建的人工雨量监测点，平均每处覆盖230km2，布点太少，不便监测预报。全市200个乡镇办事处近一半的乡镇没有雨量观测，一旦降大到暴雨，无法用计量来进行报警，一些人口密集的主要河流没有建立水位标尺，给防汛决策带来障碍。下一步，应采取县乡自筹，国家补助相结合的办法，加快建设步伐。在2008年前，力争乡镇所地都建立雨量站和水位标尺。2010年前，每个村和重要的河流都有雨情、水情监测点。在国家大力支持下，力争三年内水雨情自动测报系统覆盖所有乡镇。
（六）工程措施到位。防洪工程实施分级管理，分级负责，谁建设、谁所有。按堤路结合，开发利用与城镇防洪设施结合的原则，动员社会各方面的力量广泛参与堤防建设。汉江干流4县城的堤防，原则按汉江干流安康段防洪规划内容实施，争取列入国家治理计划。对汉江一二级支流集镇附近堤防，原则按汉江干流安康段防洪规划内容实施，按集镇规划进行综合开发；对集镇以外的农田保护区，由受益农户共同承担。全市34座病险水库采取排险、降等的办法逐步排除险情。6座小（一）型以上病险库力争列入国家治理计划。28座小（二）型病库采取国家补助和群众自筹相结合的办法，予以排除；对效益衰减，工程面临报废的，各级政府应下决心予以降等报废，早日摘帽，消除隐患。
（七）村组责任到位。这些年，我市连续夺取了抗洪救灾的胜利，得益于充分发挥了基层党支部的战斗堡垒作用和基层党员干部的先锋模范作用。做好山洪灾害防治工作，仍然要依靠基层党组织和各级干部。各级党委、政府要切实加强组织领导，并建立严格的防汛责任追究制度，把责任真正落实到位。凡是山洪威胁区的乡、村都要制定严格的防灾责任制，落实好干部防灾职责、党员防灾职责。建立起乡镇干部包村、村干部包组、党员骨干包农户的群测群防工作机制，包括明确指挥人员，预警信号发布人员、卫生救护人员等。一旦接到暴雨山洪预报，务必迅速按照预案及时传递信息，开展巡查，组织转移，特别是对学校、集镇等人口稠密的地方，要作为重点，严密组织，确保安全。在这两方面宁陕县在推行“乡自为战，预警到户，责任到人”的工作机制值得学习借鉴。
四、几点建议
（一）要重视小型病险水库的治理。六七十年代，安康兴起了百库运动。这些小型水库的建设对抗旱灌溉、防洪减灾起到了一定作用，但随着时间推移，这些在当时无设计、无地质资料、无完善的配套设施的“三无”水库，逐步出现坝体滑塌、裂缝、漏洞、溢流道排洪受阻等问题，一旦溃坝，比平原地区的危害更大。国家近几年加大了病险水库除险加固力度，对小（一）型以上水库纳入规划，而小（二）型以下水库要求由地方筹资解决。安康是贫困地区，吃饭靠财政，哪有资金安排病险库排险，如果按产权制度改革的思路，因水库投资大，回报率低而使人们望而却步。为了解决后顾之忧，建议从各级财政或者扶贫资金中每年安排一定资金，用于小型水库工程的排险。
（二）有计划、有步骤地抓好山洪灾害的治理。山洪灾害治理包括堤防、滑坡和水土保持。堤防工程战线长、工量大、投资多，如果国家只负责大江大河，其它支流上堤防完全依靠地方投资，地方确属力不从心。建议每年从水利基金中安排一定资金，用于水毁工程修复和险工险段的恢复加固。滑坡治理也是一项投资巨大的社会公益事业，要从扶贫项目中倾斜一定资金，用于山洪威胁区群众的迁建补助。水土保持工程不仅仅是国家要加大这方面的投资力度，更重要的是从事修路、开矿和重点工程建设的单位，在抓好工程建设的同时，要作好工程的水保方案，并严格按方案组织实施。
（三）重视暴雨高值高频区预警设施的投入。2004年6月16日，省政府办公厅转发省防总《陕西省防御灾害性洪水应工作预案》，《预案》中提到，高强度暴雨地区要以村为单位建立雨情、水情监测设施，当暴雨洪灾出现时，及时将雨情、水情信息报告上一级防汛指挥部门。而我市200个乡镇还有一半没有建立雨量站、水位站，村级更谈不上。建议省市县挤出一定资金，用三年左右时间，建立覆盖陕南秦巴山地的水雨情自动监测和人工监测相结合的监测网络。
（四）加强协作，建立和完善防御山洪灾害管理运行机制。各级人民政府防汛抗旱指挥部要对山洪灾害防御工作统一部署，加强对山洪灾害防御工作的督促、检查和指导，水利、国土资源、气象、建设、环保、民政等有关部门要明确分工和责任，加强联系，协同配合，除了前面所说有气象部门负责诱发山洪灾害的天气监测和预报工作，要提前做好强降雨灾害性天气预报，为山洪灾害防御提供气象预报信息外，国土资源部门负责地方泥石流、滑坡防治规划和治理，全面掌握地质灾害的分布情况，确定降雨可能诱发泥石流、滑坡等灾害的危险区域，分析可能发生的程度及影响范围，把防灾“明白卡”发放到放每家每户，并加强监测预警；水利部门要做好山洪灾害危险区，生态环境的监测和保护，提出防治山洪灾害的生态保护对策；民政部门要做好山洪灾害危险移民安置和生活救助工作，各地防汛抗旱指挥部要加强山洪灾害防御工作的组织协调和督促检查，并建立成员单位及专家会商制度，及时研究和处理突发的山洪灾害。