关于加快农村土地流转的调查与思考

白河县县长  郭德林

建立稳定有序的土地使用权流转机制，将分散到户的土地集中起来连片开发，实行规模化生产，集约化管理，产业化经营，既是发展现代农业的客观要求，也是当前深化农村改革的重要课题。为此，我对全县土地流转情况进行了调查研究。

一、我县推进农村土地经营权流转的现状分析

（一）基本情况。截至目前，全县农村土地流转总面积7070.09亩，占家庭承包耕地面积的3.4%，涉及农户3314户。按形式划分，其中：以转包方式流转2411.44亩，以转让方式流转902.32亩，以出租方式流转1822.7亩，以互换方式流转403.6亩，其他方式流转1530.03亩；按原因划分，其中：因外出务工流转涉及2118户5634.4亩（包括短期流转2728.9亩、长期1688.44亩、永久1217.06亩），因种植和建房流转涉及1196户1435.69亩；按用途划分，因产业建设流转涉及1471户4332.8亩，因基础设施建设流转涉及639户489.43亩，因工矿企业建设涉及流转111户208.76亩，因新农村建设流转涉及538户603.17亩，其它涉及555户1436.35亩。流转费用根据土地条件和供求关系每亩每年200-800元不等，如：山上梯地100-200元，河边水平地250-400元，水田500元。退耕还林期间因大量育苗好田好地高达800元。

（二）主要成效。近年来，我县通过土地经营权流转，较好的解决了四个问题：一是促进了农业产业规模经营。比较典型的如：我县卡子镇陈庄村现任村支书韩吉祥，2003年在镇党委、政府的支持下，以每亩200——300元的价钱，租赁本村30亩土地建茶园，承租期为20年，发展制茶业，近两年每年实现收入40万元以上，本村20多名村民又返聘在茶园进行管理、春季采摘，年收入在4000——6000元，这种形式既解决了土地规模经营问题，又解决了流转后承包人的劳动力就业问题。大双乡近两年在蚕桑产业建设过程中，为实现“一村一品”发展目标，组织全家村流转230亩、红椿村流转230亩、三院村流转91亩、花湾村流转15亩，极大的解决了产业建设用地问题。二是刺激了强村大户发展。今年，我县烟叶生产涉及全县8个乡镇，户均种植9.6 亩，其中10亩以上541户，5亩以下的户不足4%，这些户原本每户多在3至5亩土地，大部分农户主要是通过租赁外出务工农户、本村其它农户土地等形式而发展烤烟产业的。同时在蔬菜、桑园建设过程中，一些经济能力较好的农户同样通过转包、租赁的形式，承包蔬菜大棚，建设密植桑园，成为产业建设大户，推进了强村大户发展，带动了农业产业结构向纵深调整。三是解决了劳务输出带来的土地撂荒问题。近几年，我县有相当一部分群众举家外出，造成承包土地不同程度地撂荒，这部分群众外出后，乡、村通过土地流转的形式，将其原承包地流转给其它农户，或动员其亲友无偿代耕，发展农村产业，既解决了劳务输出时的后顾之忧，又解决了土地撂荒问题问题。四是破解了农村建设中的难题。我县自然条件差，水平梯地很少，乡、村之间、群众之间，通过互换、转让的形式，妥善解决了村级公路、工矿企业建设过程中的占地问题，特别是在新农村、生态移民、扶贫移民建设过程中，绝大多数群众在交通便利的地带没有半分好土地，在这种情况下，乡、村通过土地流转，使这类问题得到有效解决。

（三）存在问题。一是土地利用效益较低。我县土地自然条件差，大部分土地属坡耕地，水平梯地很少，土地利用率不高，比较效益低下，农民在土地上经营传统农业，基本上无纯利润或纯利润很少，土地需求相对不足，不愿意再耕种过多土地。二是农民顾虑尚未消除。土地是群众生存之本。长期以来，农民生产生活主要依附于土地，特别是取消农业税后，农民不但不交税，还可以获得一定数量的农业补贴，即使外出打工没挣到钱，回家后土地仍然在，不愿意进行流转，特别是在公路沿线交通方便的地方宁可撂荒也不愿意。同时，群众担心流转后，国家土地政策变化，经营权被收回，农民仍将土地作为生活保障的最后一道防线。三是依赖心理严重。我县农业人口比重大，组织化程度低，抵抗市场抗风险能力弱，农民不愿轻易放弃承包田，仍把保留承包田作为自己经济依靠的退路。同时，由于农村劳动力向非农产业转移率不高，农民与土地分离程度低，使得农民无法长期放弃土地。四是流转不规范。许多农户进行土地使用权流转，都是口头协议，不签合同的现象较为普遍，有的即使签有协议，但是没有明确流转双方的权利和义务。在流转程序上，土地使用权流转要求流转双方达成初步意向后，应先由土地流出方提出申请，再进行审查，然后签订规范合同，进行登记备案，再进行鉴证；时间较长、面积较大的流转要到县里进行备案；全村性的土地流转必须召开村民代表以上会议讨论通过，并进行公开招投标。但绝大部分农户没有按照程序，只是私下随意地对土地进行流转。五是流转机制不健全。相应规范的操作程序，统一编制的流转合同书，科学的土地流转价格体系等等尚未建立，缺乏一套切实可行的、又符合我县实际的、操作性强的地方性规章。

　　二、推进土地经营权流转对我县农村经济发展的重要意义

（一）加快土地使用权流转是提高土地利用率的重要举措。近年来，我县不断加大劳务输出组织力度，劳务经济在支撑农村经济发展中占据了半壁江山，但是在中后山有部分群众没有正确处理好外出打工与发展生产的关系，外出后造成相当一部分土地摞荒，还有部分农户从山上搬到集镇或进城，因土地生产效益低下而放弃耕种，造成大量土地资源浪费。据调查统计，目前全县因各种原因摞荒、弃种的土地有1753亩。因此，积极推进土地流转，不仅可有效解决目前我县农村种田的人无田可种、不想种田的人不能不种以及大量农村劳动力外出引起的土地抛荒等难题，更能促使土地向种养能手、经营大户集聚，从而提高土地利用水平。

　 （二）加快土地使用权流转是实现强村大户发展的有效手段。目前，强村大户已成为助推我县农村发展的重要力量，但在实际工作中，部分农户规模发展养殖业、种植业或加工业，往往户与户之间因土地难以协调，而使这些农户放弃规模生产，原有的户仍然按照零星生产模式，农业效益发挥不出来，致使强村不强、大户不大。实行土地流转，恰好能够解决这些问题。今年，麻虎乡金银村退伍军人张世兵通过租赁18亩土地规模发展畜牧业和蔬菜，建立农业生态小区，这种形式成为我县土地流转促进能人大户规模发展的示范，可以带动农村经济结构向纵深方向调整。

   （三）加快土地使用权流转是发展农业规模经营的基础条件。发展农业规模经营，必须要拥有相对连片、相对集中的土地，然后才能按市场经济规律重新安排使用土地。实现这个目标，最有效的办法就是通过加快土地流转，把分散、零碎的土地从千家万户集中起来，实行规模经营。中厂镇石梯村2007年底，经村委会组织，31户农户将110余亩土地按照每年每亩250-500元出租给浙江、安徽人育桑苗、种药材，在家辅助劳力有18人给承租方干活挣钱，每天25元，年可做5个月的活，收入达4000元，土地流转后又获取比传统种植业高的租金。这不仅提高了土地产出效益，而且优化了农村劳动力结构，拓宽了农民增收渠道。实践证明，通过一定的形式推进土地规模流转，才能提高农业社会化程度，有效地促进土地、资金、技术、劳动力等生产要素的合理流动和优化组合，使农业生产逐步走上规模化生产、产业化经营的路子。

　　（四）加快土地使用权流转是建设现代农业的必由之路。建设现代农业，必然要求采用现代的科学管理办法组织管理农业，在不改变家庭承包经营性质的前提下，由贸、工、农一体化的规模经营方式，取代千家万户分散的小农经营方式，使农业经营逐步实现产业化和规模化。现实的问题是，由于承载着现代农业发展基础的土地分散在千家万户，如果没有合理的流转，就很难形成规模。我县是个山区农业县，90%的人口在农村，实行家庭联产承包责任制以来，特别是县委、县政府作出调整农村产业结构的决定后，虽然全县农业发展步伐不断加快，但由于土地自然条件差，生产经营过于分散，特别是小规模农户自身不具备采用现代技术的能力和条件，同时也为推广农业科学技术增加了组织上的难度，导致我县农业产业整体素质不高，竞争力不强。只有用经营工业的理念经营农业，实行规模经营，调整产业结构，发展主导产业，逐步形成和资源特点相适应的专业化、规模化经营格局，推进农业产业化生产，市场化管理，才能推进农业现代化。

三、对我县土地经营权流转的对策和建议

　　（一）明确土地流转的范围和对象。农民承包经营的集体经济组织所有的农用地、未利用地，包括水田、旱地、水面、山地、林地及荒山、荒沟、荒丘、荒滩等“四荒地”都可以进行流转。进行经营权流转时，农村集体经济组织为发包方，农村集体经济组织内部的承包农户为承包方，土地流转的流入方为受让方，受让方可以是承包农户，也可以是其它从事农业生产经营的组织、企业和个人，但必须具有相应规模的生产经营能力，对流出来土地的承包方负责。

（二）探索土地流转的有效形式。根据我县土地生产要素的具体情况和流转主体对土地规模经营的不同要求，实行多种多样便于群众接受的流转方式，可以是租赁、互换、委托、转让、托管、入股、合作、置换等多种形式。要大胆探索，创新形式，积极组建土地流转中介机构、合作组织和股份制公司，尝试打破村组、乡镇界限，鼓励跨村组、跨乡镇进行流转，鼓励农户合作、入股，发展规模经营。可以实行土地流转期内经营权的再流转，但必须经原承包方同意。土地流转后不得改变农业用地用途，流转期限根据农作物或产业项目生产周期而定，但不得超过承包期内剩余期限。流转费双方协商一次性确定。

（三）依法进行土地经营权流转。在坚持农村土地承包期延长30年不变政策的基础上，按照依法、自愿、有偿的原则，推进土地经营权流转,实行农村土地集体所有权、承包权和经营权“三权分离”，即坚持所有权、稳定承包权、搞活经营权，促进农民分工分业。除委托代耕不超过一年的外，土地经营权流转必须签定规范的合同，转让和互换的必须经发包方同意，委托流转的出必须签定书面的委托流转书。严禁土地撂荒，对自己不耕种又不委托他人代耕或拒绝流转，造成土地撂荒超过两年以上的，发包方可以终止承包合同，收回土地并组织流转。

（四）规范土地经营权流转手续。加强对农村土地流转的指导，统一制定规范的土地流转合同，进行土地流转时受让方先向发包方和乡镇政府提出申请，经同意后发包方、承包方、受让方三方当面，取得一致性意见后签定流转合同，合同一式四份，发包方、承包方、受让方各一份，当地乡镇政府备案一份。流转过程中产生纠纷，由村组和当地乡镇政府主持调解，调解不服的由农业行政主管部门仲裁，也可以向法院起诉。

　　（五）落实土地流转的扶持政策。我县土地条件差，连片土地很少，推进土地流转难度较大，应在政策、资金、项目、技术等方面对土地流转进行引导和扶持，计划、财政、国土、农业、水利、扶贫等部门要积极争取国家各类土地建设资金，大力改造中低产田，配套完善基础设施建设，增强综合开发利用能力,提高流转效益。目前，推进土地流转快、见到实绩的的地方主要靠的是龙头企业的带动，针对我县实际，要通过发展强村大户和农副产品加工企业，带动我县土地经营权的流转。先期可以设立土地流转专项资金，对流转户以资金奖励，同时要加大信贷支持，及时解决经营主体流转过程中的困难。

（六）加强对土地流转的组织领导。一是要加强宣传，形成氛围。充分利用灵活多样的形式，大力宣传有关土地流转的法律法规、其他地方的典型经验以及通过土地流转增收致富的鲜活事例，建议可以到农村改革的发源地安徽省凤阳县、重庆市九龙坡区、我市平利县学习借鉴他们推进土地改革的经验与做法。通过营造浓郁氛围，改变广大农民的传统农业生产方式，积极参与流转。二是抓点示范，发挥效益。各乡镇和农业部门要围绕我县农业产业建设，依托能人大户或生产企业，抓好一两个土地流转产业示范园，研究问题，探索路子。三是要落实领导，夯实责任。推进土地经营权流转实际上是又一次土地的重新分配改革。各乡镇和相关部门要把推进土地经营权流转纳入重要议事日程，建立机构，精心指导。我县土地流转主要工作由农业局牵头，制定政策，协调指导，督促检查，相关部门配合。各乡镇要建立土地流转服务中心，搞好农村土地的内清外联，履行土地流转申请、合同签定、流转备案、调解纠纷等服务工作，确保我县土地流转工作稳步推进，发挥成效。