关于土地流转的调查与思考

中共汉阴县委书记  邵向农

加快土地流转，是解决土地分户经营的分散性、随意性和农村产业结构调整、发展非公有制经济的计划性、规模性矛盾的重要途径。最近，我们对全县农村土地流转情况进行了调查，结果显示，目前农村土地的流转发生量大，效果明显，但仍然存在诸多不容忽视的问题。及时解决农村土地流转过程中产生的问题依然是农村的一项十分重要工作。

一、土地流转的基本情况

汉阴县土地流转分为两种情况，一种是集体建设用地使用权的流转，一种是土地承包经营权流转，二者的共同点是土地所有权不变，不同之处在于农村集体建设用地使用权流转后用途发生变化，而农村土地承包经营使用权流转后土地用途不发生变化。

（一）关于集体建设用地使用权的流转。汉阴作为全省8个农村集体所有建设用地流转试点县之一。2003年，全县在城关、涧池、平梁3个乡镇开始试验探索。规定在试点乡镇范围内，凡是符合土地利用总体规划和村镇建设规划，取得集体建设用地使用权的土地，权属合法，界址清楚，没有纠纷均属流转范围。截止2008年5月，全县集体建设用地流转为企业用地6宗，面积121.53亩，分别是化工厂31.16亩、新华配送中心18.51亩、亿兴硅业有限责任公司22.51亩、液化气站5.73亩、雷氏魔芋12亩，蒲溪小街新型砖厂31.5亩。这几宗流转都是在集体土地所有者和使用者（企业）在协商自愿的基础上进行的，双方签订流转合同，流转期限根据企业从事产业不同确定为30年、40年，最长不超过国有土地使用权出让的最高年限。流转费用根据土地位置、类型、利用价值来确定，收益由土地所有者、乡镇政府、县以上政府按6：2：2比例分配。

（二）关于农村土地承包经营权流转

据统计资料表明，截止2007年底，全县农村土地承包经营权流转面积为6.5万亩，占全县耕地面积21%，涉及农户1.59万户。由于农民承包土地的地理位置、使用价值、土地开发方式及用途不同，出现了多种多样的土地流转形式，归纳起来主要有以下几种：

1.转包：承包方在一定期限内将部分或者全部土地承包经营权转包给第三方，承包方与发包方的承包关系不变。全县转包面积为4.2万亩，占流转的64%。

2.租赁：保留承包权而将使用权有偿转移给第三方。其特点是：签订租赁合同，互惠互利。全县租赁面积0.5万亩，占流转的8%。

3.借用：农户将土地承包经营权无偿借用给他人使用，从事农业生产。全县借用面积0.3万亩，占流转的5%。

4.互换：依据双方的需求，便于对土地经营而进行的一种行为。条件是地理差异不大，互利。全县互换面积0.9万亩，占流转的14%。

5.入股：承包户将拥有的土地使用权作价入股，与生产要素相结合，联合经营从事农业综合开发。全县入股面积0.5万亩，占流转面积的8%。

6.拍卖：主要是对闲置的“四荒地”，由乡镇、村组以公开招标的方式，对其年限的使用权进行拍卖，土地的用途仍然不发生改变。全县拍卖面积0.1万亩，占流转面积的1%。

(三)土地流转产生的综合效应。

实践证明，土地流转对解决农村土地撂荒、耕种过于分散、农业产业化程度不高等问题产生了积极作用。一是流转后不仅使土地逐步向种养能手、龙头企业、个体工商户和外商集中，使一部分社会资金流向农村，促进了农业的规模经营，拓展了部分农业龙头企业的发展空间，而且还有利于农村土地资源的优化配置，从而带动了农村其他生产要素如劳动力、资金、技术等资源的优化配置，有效地提高了流转土地的利用率和产出率。二是为发展非公经济提供了平台。如今年我县在蒲溪镇小街村六组、七组通过集体建设用地流转，成功引进湖北宏远新型建材公司，通过租赁方式流转土地31.5亩，每亩租赁费为2.7万元，租期为40年，企业目前已破土动工，预计建成投产后年产值可达4000万元。而如果要采取征用国有土地办企业的办法，不仅报批程序复杂，而且最少需要交缴土地出让金、开垦费、新增建设用地费150万元以上。相比之下，采用集体土地流转的方法既盘活了闲置资产，又节省了许多费用，减免了报批程序，缩短了报批时间，提高了工作效率，有效地提升了经济发展空间。三是增加了农民收入。以小街引进宏远新型建材公司为例，当地农民不但每年可以直接从土地上获取400元租金外，还可以在企业务工，每人每天有50元左右的收入。而且，租赁期限满后，如企业继续租赁，农民还可获得二次租金。四是提高了农民素质，更新了观念。农民通过土地流转，主动到土地受让方打工，不仅学到了先进的耕作技术、管理经验和引进优良品种、发展高价值特色种养业的方法，而且还看到了调整产业结构、发展设施农业、搞产业化生产经营的成果，增长了知识，更新了观念。

二、土地流转存在的问题

   （一）对集体建设用地流转认识不统一，使得有利时机未发挥有效作用。集体建设用地最终不能出让、转让，企业和业主担心政策不稳，怕政府收回土地承包租赁权，在思想上都要使用国有建设用地，不乐意或根本不想使用集体建设用地。同时，尽管法规规定企业建设使用的集体建设用地使用权可以抵押，但金融部门在办理抵押时有其特殊规定，一般不予办理，而且再次转让时集体建设用地的受限条件也多于国有土地，所以在土地使用者心目中就有国有土地值钱，集体土地含金量低的认识，也就自然形成了重国有土地，轻集体土地流转的现象。

   （二）土地资源较为零散，集中连片流转难。农村实行家庭联产承包制时，由于受人口多、土地资源少的限制，我县每个农村人口只能承包1亩左右的土地。再加之为了确保公平、公正，使得每一户承包的土地在光热条件、土肥条件、距离远近都差别不大，在分地时，基本上都是条件好的地与条件差的地搭配分给农户，这使得每一户承包的土地都十分零散，往往租赁一块几亩宽的土地，就有可能牵涉到多户农家。业主在实施土地规模流转时，往往因为一方或几户承包户不能谈妥，使土地规模流转难度加大。

（三）土地私下流转较为普遍，程序不规范。部分农户在土地流转过程中，习惯以口头形式商定双方的权利义务关系，包括土地转让金支付方式、转让期限等，而没有以规范的书面合同的形式明确下来，这给土地转让双方在土地使用过程中发生争议、纠纷埋下了隐患。部分村集体在处理土地使用权流转过程中，以村集体领导班子决策为主，广泛征求意见，统一群众的思想认识工作做得不够充分，致使部分群众在土地流转中行动迟缓，甚至产生消极抵触情绪，影响了土地使用权合理流转的步伐和进程。

   (四)教育培训不够，群众对土地所有权、使用权、承包经营权概念不清。我国对土地实行的是所有权和使用权相分离的制度，群众由于受承包经营权几十年和可以继承的影响，把土地所有权、使用权、承包经营权等为一体，从某种程度上认为是私有财产，也导致了集中流转难组织、难统一。

三、推动土地使用权流转的对策措施

（一）加强宣传，不断提高群众对土地使用权流转的认识。针对在土地使用权流转中，部分群众思想上认识不足的问题，要加大对土地使用权流转政策的宣传，特别要向群众讲清土地使用权流转的重大意义，耐心细致做好群众思想工作，帮助群众树立“你发财，我发展”的思想观念，破除封闭狭隘的意识，以实际行动加入到土地使用权流转的行动中来。
   （二）加强引导，切实解决好土地流转的管理机制、服务机制的问题。一是要政策引。要加大土地流转政策的宣传力度，切实做好土地流转示范工作。在平等、自愿、互利原则下，通过公司加农户、业主加农户等方式，鼓励、支持、引导业主大胆试点，以点带面，滚动发展。二是要环境促。加强软硬环境建设，对运用土地流转进行优势产业和新兴产业立项开发的，给予资金、技术、项目等方面的倾斜。同时，要抓好市场建设，疏通流通环节，缩短小生产与大市场之间的距离，让农民、业主有想头、有干头。三是要服务帮。加强信息服务、科技服务，为农民、土地承包户提供准确的市场信息和科技信息，主动做好政策、法律的咨询和指导调解工作，引导土地流转步入正轨。

（三）加强规划，促进土地规模流转。现代经济越来越朝着规模经济的方向发展。没有规模，就没有效益，也就没有市场竞争力。加快土地流转速度，突出规模效益的关键是要解决好土地难以集中成片，不易形成规模的问题。首先，要结合社会主义新农村建设和工业园区建设，引导具备土地流转条件的村组，因地制宜，超前制定土地连片利用规划，集中统一管理，为规模开发奠定基础。其次，要借助多种宣传媒介进行广泛宣传，吸引能人大户按土地规划要求创办产业示范园区，兴办龙头企业，体现规模效应，促进土地合理、有序流转。

（四）加强管理，进一步规范土地流转行为。一方面要加强对契约的规范管理，进一步明确承租双方的责、权、利，引导承包方和农民遵守合同协议，积极做好法律咨询和法律服务。另一方面，要切实加大《合同法》、《农业法》、《农村土地承包法》等法律法规的宣传力度，增强农民的法律意识，规范双方的履约行为。同时，促进土地流转健康有序发展。