加快土地流转 推动规模经营
为传统农业向现代农业转化提供根本保证
中共平利县委书记 何邦军
我国农村改革已进行了30年。这30年来，从全国讲，整个农村发展实现了两个根本转变。第一个转变是农村以解决温饱为核心的、自给自足的传统经营格局，转向以致富为核心的专业化经营格局；第二个转变是以政府主导为核心的计划经济，转向以市场主导为核心的市场经济。对于像平利这种贫困地区，也在伴随着全国的发展而进步，但市场化、专业化程度仍比较低，自给自足、“小而全”的粗放经营模式仍普遍存在。加速推动贫困地区农村向现代农业发展，实现两个根本转变，笔者认为，规模经营、集约经营是核心，而土地流转则是关键因子。
一、土地制度是决定农村经济发展的根本制度
从古到今，土地都是农民的“命根子”，它与生产力的适应与否，分配的公平与否决定着农村经济的发展，甚至直接影响统治阶级的统治地位。解放后，从土改到合作化，再到80年代末的联产承包责任制，我国土地制度设计经历了一个艰难的调整过程。不同的土地制度形式，直接影响着农民的生产积极性和土地生产力的发挥，家庭联产承包责任制是一个伟大的转折点，当今整个中国的发展与繁荣都基于此。但是，随着农村生产力的发展，家庭联产承包责任制越来越显示出与农村生产力发展不相适应，一定程度上，已经制约了生产力的发展。一是这种经营模式的小生产方式与大市场脱节。市场经济的繁荣与发展要求农业形成规模经营、专业化、商品化生产，这是单家独户、千家万户、各自为政的经营形式完不成的。要推动整个农村的商品经济，必须实行规模经营、专业化生产。二是这种经营模式形成的小生产，不利于发展农业机械化，单家独户和“小而全”也造成对科技的利用率极低，不利于发展高效农业和现代农业。三是这种经营模式因其规模过小，不利于发展龙头企业，形成加工、销售、品牌乃至二次增值的产业化格局，最终滞后了农业工业化进程。四是这种经营模式使许多农民被捆绑在土地上或“两头分心”，影响了农村经济合理的分工分业，乃至整个社会合理的分工分业，最终既影响城市经济，也影响农村经济，影响城乡统筹发展。因此，对现有的土地制度要进一步改革完善，使其适应生产力发展，促进农村经济繁荣，而改革与完善的根本路径是推动土地向大户和企业流转，实行规模经营。
二、实施土地流转的主要路径
土地流转不是一个简单的经济问题，它是一个系统工程。关系农村产业格局、产业效益、龙头企业发展、转出户就业和生活保障等多种因素，必须把握趋势，选准路径。
（一）实行“一县一业”或一业率先突破是推动土地流转的基础。现行土地经营规模过小源于家庭经营，但流转过慢则源于长期形成的传统的多业并举、自给自足的经营模式，县县类同的“农林牧副渔、工商建运服”和户户类同的“小而全”经营模式。由于不能形成规模经营，则龙头、品牌、市场、大户都发育不出来，这是我们发展理念、发展思路、发展重点上的失误。县域特色经济不应是千篇一律的，而应是各具特色的“一业率先突破”的格局，这是推动土地流转，促进产业发展的基础。平利县从2003年开始，提出茶饮产业“一业率先突破”的发展思路，经过5年多努力，仅茶饮产业流转土地15522亩，占全县土地流转总面积的67%，基地面积从3万亩发展到12万亩，产量达到2600吨，成为名副其实的“西北名茶大县”和“全国绞股蓝生产第一县”。
（二）扶强产业大户和龙头企业是推动土地流转的关键。土地集约经营的基本条件是专业大户和龙头企业的发育发展，只有各具特色的龙头企业和专业大户成长起来，才能通过他们集中土地、集中经营、集中加工和集中销售。对于土地流入户而言，放心和愿意转入的根本因素还是效益。这个效益只能通过专业化经营并通过加工、销售、品牌多个环节的增值来实现，通过市场使产品转化成商品来实现。平利县从2003年起制定了一系列扶持专业大户的政策和措施，到2007年底，发展茶饮龙头企业108户，其经营额占全县茶饮产业总产值的61%；养蚕专业大户850户，户均年养蚕5张；正大模式生猪养殖313户，户均年出栏肥猪158头。在这1271户当中，有754户共转入土地17971亩，占全县农村土地流转总数的77%，经济效益是普通农户的2～3倍。实践充分证明，只有专业大户和龙头企业发展起来，土地流转才有可能，发展高效农业和现代农业才有可能。
（三）延长流转期限是保障土地流转稳定规范的根本。同最初的家庭联产承包责任制一样，过短的承包期带来的是农民的不稳定感，进而带来的是对土地的掠夺式经营和缺乏长效投入的保障，使农业的长远发展、可持续发展缺乏保障。现在土地流转同样存在这个问题，流转期限过短，对转入户来讲，只研究流转期内的经营、发展、投入，同样没有长效投入的思想，甚至进行掠夺式经营。而对转出户而言，一方面对土地的留恋和对土地经济效益的观望，使其对流出的土地时刻关注，甚至得“红眼病”；另一方面，对自己外出务工或经营从事其它行业也难以做到一心一意。这种“三心二意”，不利于农民的二次创业，既影响农业自身发展，也影响相当一部分农民进城镇发展。因此，要使土地流转双方增强稳定感，从而保障龙头企业持续发展和转出户一心一意地转业增加收入，必须延长流转期限。国家土地承包的基本政策是长期不变，我们流转土地的期限一般应当确定在30年以上，甚至更长。
三、促进土地流转的主要政策措施
在现阶段，促进土地流转，有一个必须遵循的基本原则，就是家庭联产承包责任制的基本政策不能动摇。这既包含土地产权制度不能改变，也包含着流转必须农民自愿。土地流转是土地使用权的市场行为和农民的自愿互利行为，而非政府强制行为。在这种情况下，政府推动土地流转更多的要采用典型示范引导和实施经济政策激励。
（一）调整政府扶持农业的各种政策。长期以来，政府扶持农业一是围绕解决温饱，二是围绕公平，算社会效益帐多，算经济效益帐少。这种“撒胡椒面”式的扶持政策，在农村工作由解决温饱转向致富的过程中应从根本上调整。一是要依据县域经济发展思路和市场运行规律，集中人力、物力、财力，捆绑项目资金，集中扶持主导产业和“一村一品”，实施一业率先突破，形成专业化水平较高的、具有广阔市场前景的县域特色经济。二是要从过去的扶持一产、扶持大田为主转向以扶持龙头大户为主的二、三产业，支持业主新建或培植优质高效产业基地、研发新特产品、开拓营销市场，做大做强特色产业，提高经营水平和辐射带动能力。三是扶持制度与土地流转挂钩。根据土地流转面积和产业经营规模大小，制定不同档次的财政、信贷、产业扶持政策，扶持流转土地30亩以上、流转期限20年以上的产业大户或龙头企业，鼓励土地向大户流转，向龙头流转，促进规模经营。
（二）全方位提升劳动者的素质。土地流转，必然带来产业结构的调整，更重要的是带来农村社会的分工分业，这将是一场静悄悄的革命。对于转入者而言，他将从一个原始的普通农民转向农民企业家，这对其本人和农业产业都将是一个挑战，也是一个飞跃。对转出者而言，道路只有三条，在当地另谋他业，从事农业产业当农业工人或进城创业务工，更多的是进城务工。但无论怎样，他同样面临重新择业和具有新的谋生手段，同样是新的挑战和新的飞跃。对整个农村发展而言，这种变化的意义将超越家庭联产承包责任制。站在政府的角度，推进这种先进生产力、先进生产方式的发育发展，除了产业政策支持外，更为重要的是全方位地培训农村劳动者，提高素质和技能，让他们适应这种转变，减少这种转变给他们带来的就业和生存风险。首先，要对农业企业的业主进行分门别类的培训。重点是企业管理知识、市场营销知识和行业技能。让他们会经营、懂管理。其次，是对量大面广的转出户劳动力的技能培训。要政府统筹，各乡镇、各部门参与，对外出务工农民进行转业前培训，使其人人有一技之长，有新的谋生手段，使他们重新就业之后站得稳、立得住，有稳定收入。再次，最为重要的是对后续劳动力的职业培训。要把所有即将进入社会的初中毕业生、高中毕业生纳入职业教育的范畴，使他们在就业前得到较为系统的职业培训和实践锻炼，并系统掌握一个方面的专业知识，奠定就业的知识基础和基本技能，成为有用之才。
（三）改革部门包村工作的方式方法。长期以来，作为以农村工作为主的县市，各级在帮扶农村和农业发展上，都把部门包村作为重要手段之一，下任务，作考评。但是过去的部门包村工作，基本是“眉毛胡子一把抓”，无法量化，难以考评，造成部门包村工作弹性大、落实差，乡镇负担重，有苦衷。平利县从2003年开始，对部门包村进行改革。一是每年所有部门集中帮建一个新农村，每一个部门承担1～2户民居改造任务，统一规划，集中建设，统一考核，二是每年负责帮建村一定的主导产业帮扶任务，年初下达任务，年终纳入考评。这种办法，在改进作风、支持新农村建设和主导产业建设上发挥了重要作用。2008年，在扩大土地流转试点中，我们除继续坚持每年集中所有部门帮扶一个新农村示范村外，对包抓产业又作出调整。选择67户规模经营和农业产业化起步较好的龙头企业或专业大户，落实69个部门（乡镇）实行“一对一”帮扶，一定三年不变，制定发展规划，明确目标任务，纳入年度考核。通过这种帮扶办法的调整，促进土地流转，促进新农村建设，促进现代农业发展。