使生态受到更好的保护 让农民得到更多的实惠
中共宁陕县委书记 陈伦宝
宁陕是全省十个林改试点县之一，也是省重点林业县，林业不仅是国民经济的重要组成部分，更是占全县总人口80%以上的林农最主要的经济来源。如何高标准、高质量完成改革任务；如何既能达到改革目的，又能确保社会稳定、实现可持续发展，宁陕着力从强化领导、健全机构、创新机制、落实政策上出发，有效确保了全县林改工作的顺利进行。
一、工作进展情况
宁陕地处秦岭中段南麓，属全国100个重点林业县之一。全县总面积3678平方公里，辖14个乡镇，98个村，366个组，总人口7.4万人，其中农业人口1.68万户约6万人。有林地面积480万亩，其中集体林地306万亩，全县农民人均达到50多亩。森林覆盖率为86%。长期以来，由于受历史、自然、地理等多方面因素的影响，大部分集体林地普遍存在产权不明晰、经营机制不灵活、利益分配不合理等突出问题，阻碍了林业产业的发展和林农的增收，集体林地产权改革势在必行。2007年，我县被确定为全省集体林权制度改革试点县。我们紧紧抓住这一难得机遇，在去年7月全省试点工作会后，就立即着手开展这项工作，多次召开会议进行研究和部署，在深入调研考察和广泛征求意见的基础上，制定了林改工作意见和实施方案。经过精心准备，于
二、林改主要做法
林权制度改革，是新形势下党在农村开展的一项重大改革，关系着亿万农民的切身利益，只能改好不能改坏。因此，在实际工作中，我们坚持做到了“五要五不要”。
首先，要一举成功，不要返工重来。我县林地面积大，四址界畔杂，林权改革涉及量大面广，任务相当繁重，工作极为艰巨。所以，县委、县政府一开始，就充分认识到林改工作的复杂性，从思想上就给予高度的重视，明确提出“早改早主动，早改早受益，早改早发展”。一是要求县乡村“三级书记”抓林改。及时成立领导机构，迅速组建14个驻乡工作队和98个驻村工作组。二是组织过硬人员抓落实。全县共抽调17名县级领导、128名科级领导和249名业务骨干，加上各村组干部和相关人员，有近3000人驻村到组入户开展林改工作。三是组建专门班子抓督查。由县人大主任和县政协主席分别担任督导巡查组组长，各自负责督查指导7个乡镇，坚持每月一次，实行交叉巡查，发现问题，现场解决。四是多方筹集资金抓保障。采取财政拿大头、乡镇出一点、部门帮一些的办法，共筹集林改专项资金120多万元，约占2007年全县地方财政收入的1/10。正是由于建立了“三级书记”抓林改的责任机制和“县上直接指挥、乡镇组织实施、村组具体操作、农民广泛参与、部门紧密配合”的工作机制，才使整个林改工作进展非常顺利，全县98个村的林改都是一次成功，没有一个吃夹生饭。
第二，要群众做主，不要干部说了算。群众是林改的主人，一切权力都要交给林农，这是我们在林改过程中自始至终坚持的一项基本原则。为了让广大群众全面了解林改政策，使他们充分享受到改革成果，我们采取生动活泼和通俗易懂的宣传手段，广泛宣传中央10号文件和省上的改革意见，把林改政策原原本本地交给群众，让他们自己决定怎么改。针对不熟悉政策的群众，县上共举办培训会200多场次，通过培训后的3000多名干部直接深入到群众当中，给群众面对面的进行解答，直到他们明白为止。同时，给全县所有农户印发了林权制度改革公开信2万多份，发放《宁陕县集体林权制度改革政策读本》5000多册。林改启动以来，我们充分相信群众、依靠群众，无论是制定改革方案，还是决策重大事项，都由村民经过多次讨论，并经村民会议或村民代表会议三分之二以上通过后实施。由于我们群众发动充分、政策宣传到位，尤其是始终坚持群众的事让群众做主，不搞干部说了算，使林改工作得到了广大群众的拥护和支持。全县各村票决林改方案，群众参会率平均达到98%以上，赞成率都在95%以上。龙王镇村民参与林改后编顺口溜说：“林权改革真是好，群众利益无事小，三山五岭有界号，优惠政策也配套”。
第三，要分类指导，不要搞一刀切。民住千沟万壑，山林千差万别，思想千变万化，林权制度改革不可能搞一种模式。因此，我们在制定林改方案过程中，始终坚持因地制宜、分类指导的工作方法，做到一村一策、一组一案。一是认真调查摸底。采取走访老干部、老党员和老农户的办法，认真查找和核实林权证书、承包合同、权属证明材料，对集体统一管理的林地、自留山、责任山、流转山林、“四荒”拍卖山林以及户数、人口底数，都一一进行调查摸底，并登记造册，共发放调查表3000多份，入户调查摸底16000多户，走访座谈22000多人，召开群众、党员干部会860多场，彻底摸清了底子。在此基础上，查阅“三定”以来的所有历史档案资料，上下相互对照印证，力求做到“林业资源清、林地权属清、林改户数清、历史遗留问题清”，为制定林改方案提供翔实的第一手资料。二是科学制定方案。林改方案直接关系林改成败。在指导乡镇、村组制定方案时，始终把握四条，这就是：明晰产权是核心，量化到户是关键，稳定完善是基础，尊重群众是根本。紧密结合实际，反复研究论证，广泛征求意见，制定出台了《宁陕县林改实施方案》。各乡镇认真吃透《方案》精神，充分尊重群众意愿，因地制宜制定了乡镇林改方案。各村组根据不同林地类型，分别按家庭承包、分股不分山、分利不分山经营、协商及公开拍卖等形式具体到地块，进行认真讨论通过后确定方案。三是三级联审方案。县上成立了以分管书记和分管县长为组长的乡镇方案审批小组，实行“县审乡、乡审村、村审组”的三级联审方式，用了一个多月的时间对全县14个乡镇和98个村林改方案实行集中统一到现场评审把关，与村组干部面对面地实地进行乡、村方案审批完善。县上审批后，各乡镇、工作队又到各村对各组的方案进行了审批和完善，保证了方案的合法性、规范性、科学性和可操作性。
第四，要阳光林改，不要暗箱操作。林改是一项政策性很强的改革，一定要公平公正公开，把一碗水端平，不让老实人吃亏。在实际工作中，我们坚持了三条：一是严格实行“一事一议”民主制度，做到政策公开、方案公开、勘界公开、面积公开、发证公开，不许公职人员参入、不许村组干部私分、不许能人大户强包。二是严格执行“四签两不准”和“两个三分之二”操作规程，这就是：会议通知签收、群众参会签到、会议表态签字、会议决议签章；表决、表态不准采取举手和口头方式，参加会议、表态、决议等不准代签；开会必须有三分之二以上的村民到会，实施方案必须有三分之二以上与会者同意。三是严格坚持“三榜定案”公示原则，坚持群众不了解政策的不实施，情况不明的不动手，达不到三分之二的不票决，张榜公示有异议的不审批，权属有争议的不发证。目前，全县306万亩集体林地，产权落实率已达98.7%，其中分山到户承包到人达到85%以上，户均承包林地180多亩，最低都有80亩，真正实现了人人享有改革成果的目标。
第五，要及时调处纠纷，不要拖延积累矛盾。山林纠纷，是林改工作中必然会出现，而且必须积极面对和认真解决的要害问题。由于历史久远和诸多条件的限制，山林纠纷调处难度相当大。处理稍有不当，不但阻碍林改整体推进，还会造成信访，影响社会稳定。在林改矛盾纠纷调处工作中，我们坚持把群众利益放在首位，充分发扬民主和村民自治，把矛盾和纠纷的处理权交给群众，依靠熟悉林地变更过程和纠纷成因的农村老干部、老党员、老前辈、老退伍军人，站出来说话，坐下来商量，积极支持和引导农户自己本着“尊重历史、照顾现实、互谅互让、注重证据、协调为主”的原则，妥善解决纠纷。目前，全县共发生林权纠纷949起，已调处931起，调处率98.1%。纠纷涉及面积63521亩，已调处面积61260亩，基本做到了“户间矛盾不出组，组级矛盾不出村，村级矛盾不出乡，乡级矛盾不出县”，促进了基层党群干群关系，改善了群众乡亲邻里关系，维护了农村稳定和谐的发展局面。与此同时，我们还把调处林权改革纠纷作为领导干部“大接访、大下访”活动的一项重要任务，每到一个乡镇村组，主动上门宣传林权政策以及法律法规，认真调解处理存在的争议纠纷，取得了较好效果。自林改启动实施以来，我县尚未发生一起越级上访案件，受到了中央信访督导组的充分肯定。
三、探索几个问题
完成确权发证，只是基本完成整个林权制度改革的阶段工作，如何完善配套改革措施，进一步巩固改革成果，真正实现生态受到更好保护、农民得到更多实惠的目标，还有许多问题亟待研究。目前，我们已在着手探索和解决以下几个问题：
一是包而不管的问题。集体林权制度改革后，广大林农群众成为集体林的管护主体。但是在现阶段，由于农民思想观念转变有一个过程，外出务工人员比较多，承包地面积大地块散等诸多原因，很有可能导致包而不管（不愿管、没人管、无力管）的问题。为此，我们结合实际，大胆探索“落实到户、联户管护”、“责任承包、专业管护”、“相对集中、委托管护”等三种管护模式和机制，把造林育林、保护管理、森林防火、病虫害防治等责任切实落实到位。同时，积极争取国家的政策倾斜和资金扶持，进一步加强护林员队伍和半专业化消防队伍建设，确保林改后管护网络更加健全，森林资源得到更好的管护。
二是包后乱砍的问题。宁陕县是“南水北调”工程的重要水源涵养区，更是“引汉济渭”工程的直接水源地，林木、林地资源的开发利用受到较大的限制。如何教育引导群众在林改后正确认识和依法行使林木和林地处置权，处理好资源保护和利用的关系，特别是在国家生态补偿政策尚未出台的情况下，如何及时采取有效措施，防止林改后群众受袋料食用菌等林业产业利益驱动，违反国家林业政策和秦岭保护条例乱砍滥伐的问题，成为我们下一阶段的重要任务。目前，我们已经着手在森林经营和商品林采伐限额管理、抚育更新采伐管理以及林木采伐审批公示等方面进行大胆探索，以期建立完善林木采伐管理配套机制，推动森林保护和农民增收走上良性循环轨道。
三是包到乱转的问题。落实处置权，是这次林改工作的主要任务之一。从实际情况看，由于部分林农经营能力不强、法制意识淡薄，林权改革后，特别在外出务工、移民搬迁和户籍转移过程中，很可能出现林地私下转让、口头交易和非法流转等问题，极易引起经济纠纷和社会矛盾。因此，在国家林地产权流转规范管理制度未出台前，我们结合本县实际，针对怎样建立和建立怎样的产权交易平台与森林资源资产评估制度，以及如何规范产权流转、防止弱势农民失山失地失林等问题进行研究探索，以拿出具体措施保障林地、林木产权在依法、自愿、有偿的前提下，公平交易，有序流转。
四是包了不富的问题。农民林多地少，是我县农业的一大特点。林权改革既使农民多了一份生产资料，更使农民多了一条致富出路。如我县皇冠镇朝阳沟村利用良好的森林资源引进西安海荣集团投资10亿元整体开发生态旅游，使该村群众收入和生活水平大幅提升，正在成为一个令人羡慕的生态旅游新农村。但是在现阶段，由于许多林农缺乏知识、技术、项目和资金，仍可能出现包了山林照样受穷的问题。下一步，我们将继续坚持“生态立县、旅游富民”战略，加快发展生态旅游业；积极引导林农大力发展以“一菌三园（食用菌，板栗园、核桃园、地道药材园）”为主的农业主导产业和林下种养业，努力拓宽农民依托林业增收致富的渠道。同时，结合实际对林地经营的机制问题进行大胆探索，为国家制定出台相关政策提供借鉴和参考。
总之，我县试点工作虽然取得了阶段性成果，但要全面完成林改工作任务，真正取得预期成效，还需要一个相当长的过程，还有大量艰苦细致的工作要做。我们将认真落实中央和省委、省政府林改工作部署，在上级林业部门的支持指导下，精心组织实施，狠抓政策落实，积极进行探索，不断总结完善，力争早日走出一条农民增收和林业发展双赢的路子。