有序转移农民  提高城镇化率

李  锋

城镇化是人口由农村向城市迁移聚集的过程，是产业结构转变、生产生活方式变革综合统一的过程，是经济社会发展进步的主要反映和重要标志。近几年来，我县通过不断调整经济结构，转变经济增长方式，城镇化率逐年提高。但我县地处内陆河源山区，农业经济成份厚重，农村人口比重较大，有序转移农民，加速城镇化进程任重道远。

一、我县农业农村发展的现状与趋势

近几年来，我县坚持以新农村建设统揽农村工作全局，紧扣农村发展、农业增效、农民增收主题，按照农村产业发展 “六化”标准，大力发展现代农业，强力推进“农业30亿”工程，努力增农民收入；全面落实党的惠农政策，有效推进农村综合改革；启动实施农村各项建设，着力改善农村生产生活条件。全县农业产业化经营水平不断提高，向质量效益型迈进；农民收入保持较快增长，近两年农民人均纯收入净增量均在500元以上；农村田、路、电、水、沼等基础设施极大改善，民生八大工程扎实推进，各项事业健康快速发展。

从现阶段农村人口流向情况看，农村青壮年劳力十有八九首选外出打工，并多数成为各类产业工人，其中60%以上目标定位在“跳农门”，即通过进城创业并在城里安家定居，有20%的人根据发展情况再做选择，也有近20%的人表示就居住在农村、打工务农两手抓。在决心进城创业和安家的人群中，有10%左右的人把目标定位在大中城市，但绝大多数把安居的目标锁定在县城或当地集镇。

为鼓励农民进城创业，县委、县政府相继出台了《旬阳县农民工进城创业优惠政策》、《旬阳县全民创业实施方案》、《旬阳县全民创业优惠政策》、《旬阳县创业帮扶贷款财政贴息实施办法》等规范性文件，加大政策支持、资金扶持、项目扶持力度。据统计，仅2009年已帮扶439户农民工实现成功创业，发放创业贴息贷款420万元。随着县城骨架逐步拉大和中心集镇建设的不断完善，为农民进城创造了必要条件。

二、制约河源山区城镇化的因素

一是农业产业经营成本高、效益低。河源山区农村土地立体分布等级条件差异大，耕地分散不集中，特别是中高山以中低产田为主，改良建设投入成本高。“雨养农业”的经营现状一时难有大的改观，产业发展单位亩产效益低，农民经营农业产业的比较效益不高。

二是户籍制度差别，束缚农民进城。城市和农村户口的区别，使医保、低保、优扰、医疗救助等政策存在差别，直接制约国家普惠政策的落实和河源山区城镇化进程。如城镇居民合作医疗缴费基数偏高，享受待遇偏低，城乡居民这种差别，使一部分农民担心户籍变更后受益不公，客观上割裂了人户分离。

三是城镇规模扩张土地征用难。由于耕地保护红线不能破，土地利用指标受限。特别在山区，县城和中心集镇扩容受自然条件所限，扩张城镇规模无地可用，农民变市民，无法提供住房保障。加之围河造堤、开山造地的费用大，商业运作后，县城商品房价格长期处于高位运行，让许多农民望而止步。

四是城镇配套建设滞后，就业难度大。虽然近几年国家新增固定资产投资逐年加大并倾斜农村，但山区城镇建设及配套设施建设的资金投入仍十分有限。农民想往城市生活，真正“恋土”的不多，但有限的就业岗位让农民思想上仍存在顾虑，担心离土进城后，无技能难就业，生活无保障。

三、几点建议

2010年中央一号文件提出:“积极稳妥推进城镇化，提高城镇规划水平和发展质量，当前要把加强中小城市和小城镇发展作为重点”等一系列举措，这为中小城镇发展提供了政策支持和制度保障。从宏观上分析，河源山区推进城镇化的主渠道有两方面：一方面要不断优化农村产业结构，逐年减少农民。另一方面要积极为农民进城定居创造条件，鼓励农民进城镇变市民。  

1、调优结构，让农民有序“流”的出。河源山区城镇化基础在农业，核心在工业。应坚持以工促农，统筹城乡发展，不断调整农村经济结构，巩固和提升农业产业化经营水平，把发展现代农业作为推进河源山区城镇化发展的基础，不断探索适合当地农村产业发展的新模式，坚定不移地走“一村一品”、大户集约经营的路子，增加农户家庭经营性收入。正确引导农村土地经营权流转，有序推进农村集体林权制度改革，使一部分有头脑、有技术的农民彻底摆脱土地束缚，实现一身轻松走出大山，进城入镇定居，从事二、三产业经营，实现农民“非农化”转移目标。

2、理顺关系，让农民身份“变”的快。农民变市民，体制上最大的阻力是二元化户籍管理制度。按照“加快落实放宽中小城市、小城镇特别是县城和中心镇落户条件的政策”，建议加快城乡户籍管理制度改革，逐步消除依附在农村与非农户籍管理制度上的不公平利益分配，统筹城乡低保、医疗救助、优抚安置等民生保障。如可将城镇居民基本医疗与农村合作医疗两大保险整合为一，实行“一站（厅）式”服务，简化报销程序，减少不必要的环节，从而降低缴费基数，提高报销比例，实现城乡医疗保险一体化。让农民不再因户籍差异、公益性分配不均而思想摇摆不定。

3、创造条件，让农民进城“住”的稳。河源山区城镇化发展，城市新增容人口的主体是农民，而当前在县城购房消费的主体是公职人员和部分私营企业主、个体户。按照“安排年度土地利用计划要支持中小城市和小城镇发展”的要求，建议尽快启动职工经济适用住房建设，增建公益性廉租房，合理分流买方市场，平抑县城中心区商品房价格，让想进城居住的农民买得起。同时，以重点项目建设为依托，借助国家即将推动的“建材下乡”政策，实施扶贫易地搬迁，加快各中心集镇公益性建设的投资力度，让部分农民搬迁入镇居住。

4、优化服务，让农民进城“留”的住。农民进城实现就业创业是巩固城镇化水平的关键，按照“抓住产业转移有利时机，促进特色产业、优势项目向县城和重点镇集聚，提高城镇综合承载能力，吸纳农村人口加快向小城镇集中”的要求，投资应向县城和中心集镇倾斜，解决进城农民子女上学等实际困难。进一步完善城乡就业管理体系，以政府职介为主导，规范各类职业介绍机构，利用网站等现代传媒发布就业信息。鼓励农村能人创办企业，领办合作经济组织，从事三产经营等多种形式，在城镇化发展中增加就业岗位，让农民在有序转移过程中实现增收，确保农民进城有事干，留得住，不回流。（作者系旬阳县委农工部部长）