实施生态移民　推进集镇建设

曾朝阳

旬阳县是国家扶贫开发重点县，当前正处于加快工业化和推进城镇化的关键时期。近年来，在市委、市政府的坚强领导下，结合县情实际，依托以工代赈易地扶贫搬迁试点项目实施，以解决不同层次人群住房为突破口，以搭建不同层次人群再创业平台为目标，从2005年起，先后在8个乡镇积极探索实施以“穷人下山、能人进镇、工业进园、资源流转”为主要内容的统筹城乡发展新模式。这种模式经省政府研究室调研总结后，得到了赵正永代省长的充分肯定。

一、深入调查研究，科学制定规划。把充分尊重农民意愿作为转移农民的出发点。工作启动之初，组织对全县626户2435人已进镇农民进行问卷调查，对试点乡镇农村可利用的闲置资产进行重点普查，及时调查总结试点乡镇推进能人进镇、穷人下山、资源流转的做法和经验。通过认真调研，科学分析，基本摸清了农民进镇的成本、意向，农村闲置资产的存量和处置意愿，资源流转的政策需求。同时，积极邀请省市政研室领导、专家，对试点工作进行指导，提高了试点工作的质量和水平，为扩大试点提供了科学依据。继而确定了金寨、赤岩、双河等8个重点镇进行科学规划，统筹安排，作为生态移民、城乡统筹发展的试点镇。

二、吸纳农民进镇，加快集镇建设。为有效化解农民进城愿望迫切与进城投资大、成本高的矛盾，我们坚持以重点镇建设为突破口，以降低农民进城成本为抓手，努力让更多想进镇的农民进得了、住得下、过得好。在重点镇建设上，按照“政府主导、市场运作、农民自建、项目配套”的原则，实行“四统一分”，即：规划由政府统一编制管理，土地由政府统征统配，基础设施由政府统一设计建设，各类手续由政府统一办理，房屋由农民分户建设。通过积极争取中省民生投入，采用集镇建设所需资金由政府集中捆绑、配套项目资金为引导，进镇农民按建房用地面积分摊为主体，土地税费减免一部分，县乡财政补助一部分的办法，完成了集镇配套基础设施建设，极大降低了农民进镇建房成本。全县8个试点乡镇共统征土地414亩，完成基础设施和住房建设投资2.1亿元，解决了1457户6290人进镇安居。

三、合理流转资源，盘活闲置资产。随着城镇化建设的加速推进，全县已有近万户农民迁入集镇，原有农村老房、土地、林地、圈厕、沼气等资产大量闲置。同时，全县尚有15%的贫困人口和5%的农民居住在生产生活条件极差的边远山区，迫切需要改善住房和生产生活条件。尽管通过生态移民、易地搬迁、扶贫搬迁和危房改造等项目，扶持农村实施安居工程，但由于国家人均建房补贴覆盖面小、资金数量少，远不能满足农户新建房屋所需，农村真正的贫困户无法从根本上改善住房和生产生活条件。针对这种情况，我们立足推进城乡统筹发展，把积极盘活农村已进城农民的闲置资产，作为项目实施的切入点。从2008年开始，在金寨镇、沙阳乡先行试点，后逐步扩大到8个重点集镇，采取“全面摸底、双方自愿、村组协调、资源配套、依法买卖”的方式，以政府移民建房补助资金为主体，部门、农户配套出资相结合，三年共筹措和使用项目资金800余万元，为635户2547人实行迁移性安置，并为他们流转耕地2937亩、林地1984亩，贫困户户均投资1.52万元，买房屋3.9间100余平方米，60%的贫困户仅用国家补助资金就解决了住房和生产生活困难，圈、厕、沼配套，水、电、路通畅，生产生活条件彻底改善，从根本上解决了贫困人口的脱贫问题，为实现城乡统筹发展奠定了基础。

四、发展优势产业，促进充分就业。稳定就业是促进农民进城的核心问题。在探索推进城乡统筹发展中，把发展优势产业，作为拓宽进城农民就业的主渠道。一是建设工业园区。规划建设旬阳、吕河两个工业园区，通过工业园区建设，增加了社会就业，增强县级财政自给能力，形成了以城带园、城乡互动的可持续发展能力。2009年，旬阳工业园区规模工业完成产值18亿元，占全县规模工业产值的70%。工业园区共吸纳农民工4500余人，2000多户进城农民家庭有稳定收入来源。二是大力发展三产服务业。加快县内宾馆、商场、餐饮、超市的发展，推进“家电下乡”工程，发展物流仓储、交通运输、通信、金融服务等，全县实现三产增加值19亿元，从业人员2万余人，其中农民从业人员占50 %以上。三是发展劳务产业。全县每年有8万农民外出务工，劳务总收入10亿元，为农民进城、推进城乡统筹奠定了经济基础。四是通过创业带动就业。鼓励旬阳在外人士回乡创业，全县回乡创业人员610余人，创办个体工商企业585个，实现产值7800万元，吸纳农村劳动力5900余人。通过发展优势产业，为广大进镇入城农民提供了大量的就业岗位，使其收入有保障，生活有盼头，真正推进了城乡统筹发展。

五、健全工作机制，加强组织领导。推进城乡统筹发展是一项长期而艰巨的任务。为确保此项工作有力有序有效进行，县上印发了《关于依托以工代赈易地扶贫搬迁项目推进城乡统筹发展扩大试点工作方案》，明确了“计划创亮点、城建出成效、农办啃骨头”的工作要求，建立了县直部门密切配合，实施乡镇为第一责任主体的试点工作运行机制。按照“渠道不乱、用途不变、各负其责、各计其功”的原则，做好项目捆绑和资金集中。县城建、国土、税务、财政等相关部门，围绕农村资源流转，认真研究制定相关配套优惠政策，保证了试点工作的顺利进行。

依托生态移民工程推进集镇建设，是旬阳统筹城乡发展的一项有益探索，经过多年的不懈努力，取得了初步成效。一是较好解决了贫困户的住房和脱贫致富问题。按照梯度转移的方式和农户自愿的原则，先后筹措使用项目补助建房到户资金800万元，为600多户2500余人购买了进镇农民的农村闲置房屋，并随房屋搭配耕地和林地。使绝大多数高山贫困户在基本不出钱的情况下，实现了下山居住，满足了基本生产生活所需，创造了脱贫致富条件。二是初步探索了一条加快城镇化发展的新路径。坚持项目实施与集镇建设相结合，以易地扶贫搬迁项目资金为支撑，实施以工代赈项目跟进配套，集中捆绑农村小流域治理、安全饮水、沼气等支农项目和乡镇文化站、社区、学校、卫生、计生、体育等社会事业项目，向试点乡镇集中配套实施。2005年以来，共为8个试点乡镇基础设施建设捆绑项目95个，集中配套资金3386万元，吸引社会资本5.68亿元，吸纳6000余富裕农民进城进镇安居乐业。三是初步探索建立了农村资源流转的政策机制。围绕资源流转的原则、方式、法定程序、补偿政策、法律关系，初步探索建立了具有可操作性的工作规范和政策运行机制。积极为贫困户流转耕地、林地、厕所、畜圈、烤烟炉、沼气池以及院落道路、供电、供水等配套设施，提高了农村资源的利用效率，满足了转移农民的生产生活需求。四是把项目实施水平提高到了统筹发展的新高度。依托以工代赈易地扶贫搬迁项目为载体，集中捆绑农村社会事业项目，既解决了贫困户脱贫致富，又吸引了富裕户进镇居住，加快了城镇化发展步伐。五是最大限度地发挥了项目资金效益。以项目实施为载体，以改善集镇基础设施、引导富裕农民进镇为突破，通过少量的国家项目资金投入，吸引大量的社会资金投入集镇建设，发挥了项目资金的倍数效应。

在依托生态移民、带动农民进城、推进城乡统筹的工作实践中，我们也体会到：发展城市经济、拓宽就业渠道是带动农民进城的关键，发展主导产业、增加农民收入是推动农民进城的基础，加快城镇建设、实施安居工程是吸纳农民进城的载体，做到产业化、工业化、城镇化协调推进，农村经济、城市经济协调发展，才能真正实现城乡统筹发展。（作者系中共旬阳县委副书记）