陕西省人民政府办公厅第27期(2010年8月11日)《要情通报》按语：为了推动农民工进城，推进小城镇建设，省政府研究室近期对旬阳县推动农民向城镇转移的做法进行了调研，形成了《以集镇为载体梯度推进农民向城镇转移》的调研报告，对推动我省农民工进城和小城镇建设的机制、体制创新以及加快城乡统筹一体化发展步伐，具有重要的借鉴和指导意义。
遵照赵正永代省长“可以印发推广”的批示精神，现将调研报告予以印发，请各地、各部门认真学习推广。
以集镇为突破 梯度推进农民向城镇转移
——旬阳县积极探索城乡统筹一体化发展模式
省政府研究室
旬阳县采取能人进镇、工业进园、贫户下山、资源流转的办法，探索贫困地区实现城乡统筹一体化发展取得了较好效果。2006年开始试点，依托以工代赈易地扶贫搬迁项目为支撑，先后集中1000万余项目资金，引导近2亿元社会资金，加快八个重点镇建设，吸引6200多农村能人进镇安居创业；利用项目补助到户的建房资金510万元，引导农户出资390万元，购买已进镇农民的农村闲置房屋1780间4.9万㎡，配套流转农村耕地1144亩，林地1809亩，畜圈385个，烤烟炉90个，解决了高山贫困人口448户1700人的住房和生产困难。县生态工业园区当年在建产业项目25个，已运营的16个规模企业今年前5个月完成规模工业产值超过10亿元，占全县规模工业产值72.6%，较上年增长64.3%。在县域初步形成了以解决不同层次人群住房需求为目标，以集镇为突破，以园区为载体，以盘活城乡资源为路径，以园促城、以城带乡、以富带贫、三位一体的城乡统筹发展态势。
旬阳梯度推进农民转移的主要做法和特点
旬阳县位于国家南水北调水源涵养区，是国家扶贫开发重点县。处于工业化和城镇化加速期。既面临加快城镇化与消除贫困人口的艰巨任务，又面临加快工业化与保护好汉江清水的双重压力。他们深入研究和科学把握县域城镇化、工业化和产业化发展过程中不断变化的县情民意，抓住解决不同层次人群住房就业需要为突破口，整合城乡生产要素，着力搭建集镇发展平台，让富裕农民低成本进镇居住创业；着力搭建循环经济产业园区平台，壮大县域工业，增加城乡就业，辅射带动农村产业化；着力搭建农村资源流转平台，促使农民进镇后的农村闲置资源向农村贫困人口转移，实现脱贫致富。三大平台引导县域人流、物流、资金流，向园区、城镇和农村贫困户聚集，形成良性互动，统筹发展的新活力、新优势。
一是以农民低成本进镇为目标，加快重点镇建设。旬阳城镇化滞后工业化近10个百分点。一方面农民进城镇愿望迫切；另一方面城镇化和工业化发展需要的农民进不来。主要原因是山区可供城镇建设的平缓土地少，建设用地全靠挖山填河，投资大，成本高，县城房价已突破3000元/㎡。据县发展计划局调查，一户农民进县城平均投资成本在32万元以上，进集镇在18万元左右。怎样把农民进城镇的成本降下来?让更多想进镇的农民进得了，住得下，过得好。他们在县城、集镇和新村三个层次的比较中做出了符合农民实惠的选择—--以重点镇为突破口。目前旬阳重点镇建设，市场主导的开发商尚未进入，土地比县城供给充足，价格较低，政府主导作用强，利益竞争少，办事程序简便。近年通过国省民生投入，学校、医院等公共服务配套较好，更适合农民近距离迁移。他们在重点镇建设上，坚持政府主导、市场运作，农民自建、项目配套的原则，实行“四统一分”：规划由政府统一编制管理，土地由政府统征统配，基础设施由政府统一设计建设，各类手续由政府统一办理，房屋由农民分户建设。集镇建设所需资金由政府集中捆绑、配套项目资金为引导，进镇农民按建房用地面积分摊为主体，土地税费减免一部分，县乡财政补助一部分的办法，既完成了集镇基础设施的功能配套，又使农民进镇建房成本降到最低程度。部分乡镇引入市场机制，实行政府主导下的微利保本运营，加快农民进镇建房力度。试点的八个重点镇共统征土地414亩，完成基础设施和住房建设投资2.1亿元，共解决1457户6290人农民的进镇安居。计划用两年时间再统征土地427亩，解决3000户1万人农民进镇安居工程。
二是以解决贫困农户脱贫致富为目标，盘活农村闲置资产。随着城镇化步伐加快，全县已有近万户农民迁入集镇，其中一半农户在城乡有两处住宅。原有农村老房屋、土地、林扒及圈厕沼等设施处于闲置状态，成为已进城镇农民的一大后顾之忧。同时，全县农村尚有15%的贫困人口和5%农民居住在水电路三不通，生产生活条件极差的高山生态区，迫切需要改善住房和生产生活条件。近年来，国家通过生态移民、易地搬迁、扶贫搬迁和危房改造等政策渠道扶持农村安居工程，但由于国家人均建房补贴资金只有2500-3000元，农户新建100m2房屋最少需要资金5万元以上，使农村真正的贫困户由于缺少自有建房资金而无法享受扶持政策。县发展计划局负责全县以工代赈、易地扶贫搬迁和生态移民项目的组织实施。他们在认真深入调查研究农村社情民意的基础上，立足城乡统筹的高度，创造性地把盘活已进镇农民的农村闲置资产向贫困户转移，作为项目实施的切入点。从2008年开始在该县金寨、沙阳乡试点，在探索经验、完善政策的基础上，试点扩大到8个重点集镇，采取全面摸底（摸清缺房贫困户和卖房户）、双方自愿，村组协调，资源配套，依法买卖的方式，以政府移民建房补助资金为主体，部门农户配套出资相结合，全县共使用项目补助资金510万元，农户出资390万元，为448户贫困户购买房屋1780间，配套流转耕地1144亩，林地1809亩。户均投资20000元，买房屋4间101 m2,流转土地2.5亩，林扒4亩。其中，占60%贫困户自己未出一分钱，仅用国家补助资金解决了住房和生产生活困难。全县计划用5年时间，集中农村安居工程项目资金，解决好约3万高山贫困人口的住房困难，为实现城乡统筹发展奠定基础。
三是以促进循环经济产业聚集化发展为目标，加快生态工业园区建设。将县城邻北、旬河两岸16平方公里，规划建设旬阳生态工业园区。结合县域五大支柱工业，生态工业园区按照一个产业集中布局一个小区，一个小区有一个龙头企业引领，一批项目配套，一批企业扎堆，使县域工业开始形成集群化、循环化、集约化的发展模式。实现土地节约利用，资源综合利用，环境有效保护，基础设施企业与政府共建，极大降低了企业成本，共享园区资源，提升了县域产业，增加了社会就业。2009年园区规模工业完成产值18亿元，占全县规模工业产值的70%，提供税收占全县财政收入的60%。初步形成了县域经济以园区为支撑，前向辐射拉动农村产业化，增加农民收入；后向带动城镇化，扩大县城骨架，增加城镇就业，实现城乡一体化互动发展格局。
旬阳做法对全省的借鉴意义
旬阳做法的实质在于始终坚持以人为本，把解决老百姓最关心的住房、就业、贫困户的生产生活难题，与推进县域工业化、城镇化、产业化进行统筹思考。根据县域不同人群对住房、就业和发展的需要，盘活城乡两大资源，搭建促进资源流转的三个平台，实现了县域资源最大利用，各层次人群发展积极性最大发挥，城乡一二三产业互动发展。目前，旬阳做法虽处在试点探索阶段，对全省县级推进城乡统筹一体化发展具有十分重要的借鉴作用。
一是始终把群众住房就业摆在加快城乡统筹发展的首位。我国已经进入人口转移型阶段。转型的根本是减少农村人口，扩大城镇人口。最现实、最急迫的问题就是统筹城乡居民的安居工程。旬阳县以城镇为突破，以降低农民进城镇成本为着力点，把更多有条件的农民转移到县城和集镇居住，把条件较差区域的农民转移到较好地带，联动式推进城乡统筹一体化发展。我省83个县，如果能够把一半的农民转移到小城镇，全省2100万农民中，就有1000万转移到城镇。学习借鉴旬阳县的做法，还要进一步探索给农民在城镇建经济实用房，促进城乡房产资源互动。还要未雨绸缪地探讨解决西安1000万人口特大城市中，将有200万退休老职工需要在最佳居住区构建“托老所”问题。还要前瞻性谋划企业老板、城市富裕阶层和社会群体的休闲、度假公寓型居住等问题。使安居工程在城乡统筹一体化发展中再上一个大台阶。
二是始终把资源整合作为加快统筹发展的系统工程。城乡统筹一体化发展的要义是全面整合城乡两种资源，用大统筹促进大发展。旬阳县创造的推进农民进城镇与农村闲置资产流转贫困户的办法，普遍提升城乡居民安居水平的“整合模式”，对县级推进城乡统筹有十分重要的借鉴意义。当前全省普遍面临着“城中村”、“城边村”、“旧村”“旧宅”改造，农村学校、医院、安全饮水、通村道路、污染治理等一系列资源需要整合问题。一方面要加大资源整合力度，提高综合效益。另一方面要盘活资源，尽量用市场化的办法，促进资源变现升值。
三是始终把体制机制创新作为推进统筹发展的主要动力。旬阳县以小城镇为切入点，推进农民梯度向城镇转移的具体运作中，遇到了一些体制机制和政策性制约。乡镇行政区划过小，农民居住地的有效流动受地域制约矛盾突出。地盘小、人口少，人流、物流、资金流、信息流很难形成规模。集中新建社区、产业集中区、集镇商贸区和学校、医院等有人气不旺的矛盾。有些社会资本意向在新建社区上投资，但新置换土地再开发没有具体政策等。在统筹城乡一体化发展中，需要进一步创新体制机制，增强推进动力。加大乡镇的改革转型力度，撤并一批1万人以下的乡镇，推进农村资源的整合和区域经济的板块式崛起。对已具备规模化发展的县域工业园，可与属地镇政府合并或高格配置，促进行政资源向效益化转变。建立农村闲置资产流转市场，对社会资本和民间资本投资集镇、社区和公益性设施建设，新置换出的土地，采取土地入股置换办法，进一步增强乡镇一级财力。对新进城镇农民，继续享受5-8年过度期惠农补助政策。通过体制机制创新，使全省城乡统筹一体化发展充满生机活力。
执笔人： 白振中 邓帮财 毕关强
二〇一〇年七月