自愿流转两权换三权 整村移民彻底变市民

——成都市龙泉驿区“大兰—银河实践”的调查

龙泉驿区生态移民调研课题组

2006年以来，龙泉驿区按照市委城乡统筹总体战略，坚持以推进“三个集中”、“三化联动”为基本方法，以建立健全市场配置资源的机制为根本动力，以实现“三充分一持续”为目标，制定了“6万山区农民整体生态移民五年规划”，启动万兴乡“大兰—银河”生态移民实践，走出了一条山区农民自愿流转 “两权”换“三权”（即农民自愿流转农村土地承包经营权和集体建设用地使用权，换取生态移民自主权和进城后长久的生存权和发展权）、整村移民彻底变市民的创新之路。目前，大兰村468户1646名农民全部下山进城安居兴业。

蝶变：试验催生“四大变迁”

   万兴乡大兰村地处极贫极旱的龙泉山脉最深处，基础设施、公共服务等难以覆盖的问题在短期内根本无法解决，全村群众长期面临“出行难、饮水难、就医难、上学难、购物难、就业难、通信难、发展难、增收难”等问题。为探索出一条解决这类地区“三农”问题的治本之策，龙泉驿区提出了“与其‘三公’（公共财政、公共设施、公共服务）进村‘愚公’移山，不如流转两权移民下山”，把生态移民富民惠民作为一项重大的民生工程，引导大兰村农民走上了自愿移民、自愿流转土地权属、自我发展的幸福之路。

——实现了身份从贫困山区农民到现代城市居民的变迁。按照“农民进城、生态上山”的取向，作出了“整村移民、一步到位、全面市民”的战略决策，推动大兰村民彻底实现“三个转变”：在户籍上，1646名移民全部登记为市民户口；在生产上，有就业意愿的劳动力实现了从“农民和农民工”向“现代产业工人”转变；在生活上，移民与原城市居民收入比由移民前1：1.88缩小到1:1.5。

——实现了产权从“分户所有”到“股份共有”的变迁。一方面，认真落实我市农村产权制度改革的各项部署，率先在大兰村完成农村土地承包经营权、集体建设用地使用权、房屋产权、集体林地使用权的确权颁证工作，使全村各项产权固化量化到户到人，实现了农村产权主体清楚、边界明晰。另一方面，大兰村民自愿以1.5万元/人及农村“四权”入股，组建了成都大兰农民股份合作社，并以此作为流转“两权”的产权主体和农民进城后发展新型集体经济的市场主体，实现了农村各项产权从原来的“分户所有”到“股份共有”的转变，为推进整村生态移民奠定了坚实的制度基础。

——实现了生活从“土地保障”到“三充分一持续”的变迁。在不改变土地集体所有制性质的前提下，村民将自愿流转的“两权”委托万兴乡人民政府经营管理，再由万兴乡政府统一流转给生态移民战略合作投资者——大兰银河富民投资有限公司，该公司按照合作协定，支付大兰村移民进城安居兴业的相关费用，实现了农民生活从过去单纯依靠土地保障向“三充分一持续”（即充分安居、充分就业、充分保障和可持续发展）的全面升级。在充分安居上，该公司出资1.6亿元，购买646套商住房，确保了大兰村民在蓝色理想、春秋名邸等城市商住社区人均拥有35平方米、户均拥有1.5套的全产权住房。在充分就业上，目前全村有就业愿望和能力的劳动力就业率达80.5%。在充分保障上，符合条件的移民全部参加城市社保，办理社会养老保险、医疗保险，确保人人享有比较完善的综合保障。在实现移民可持续发展上，大兰股份合作社利用部分土地增减挂钩指标，选择在有口岸优势的西河汽车博览新城规划区内统一修建兴业市场，引进“一好三强”市场主体统一经营管理，对股民实行人均2000元以上的保底分红，确保移民财产性收入占年均可支配收入的30%左右。

——实现了资源配置从“分散低值”到“集约增值”的变迁。在住房价值上，大兰村民原住房占地多、较分散、价值低，通过移民住房由“乡”到“城”的空间位移，在不新增建设用地的同时，户均拥有1.5套全产权城市社区商住房，仅此一项就使移民人均房地产价值达12万元以上，且极具保值增值潜力。在级差地租上，通过集体建设用地由“农”到“商”的挂钩置换，亩均地价可提高100万元以上。在集体资产上，通过新型集体经济从“无”到“有”的发展壮大，实现新增集体资产1亿元以上、年收益400万元以上，人均拥有村集体资产6万元以上。

路径：着力破解“五大难题”

龙泉驿区在实施大兰整村生态移民的实践中，坚持运用统筹城乡发展的理念、思路和办法，充分尊重农民意愿，引入市场运作机制，优先发展支柱产业，制定引导扶持政策，壮大新型集体经济，初步探索出一条自愿流转“两权”换“三权”、整村移民彻底变市民的跨越之路。

（一）充分运用市场化机制，着力破解“钱从哪里来”。一是引入市场主体“投”。运用市场配置资源的“金钥匙”，对生态移民战略合作企业制定了税收、土地资源配置等相关扶持政策，引导村企战略合作方——四川银河投资股份有限公司，与国有建发公司按6：4的比例出资2.9亿元成立了具有独立法人资格的“大兰银河富民投资有限公司”，并作为“大兰银河实践”项目运作主体，形成了以政府资源和政策撬动社会资金参与生态移民富民惠民实践的新模式。二是农民互助合作“融”。按照“聚资于农、用之于农、惠之于农”的原则和“政府引导、定向使用、封闭运行、严格监控”的运行机制，2008年11月26日，万兴乡50名农民群众自主发起，成立了“龙泉驿区万兴灾后重建资金互助社”，社员入股的股金收益按3年期每年8%、5年期每年10%的标准执行，一年结算一次，入股期限届满后，社员的股金一次性退还，其筹资由区属全资国有公司担保并专项用于移民安居房、兴业物业建设和社会保障，确保了资金的高安全性、高收益性和高保障性。目前互助社筹集资金超过1.4亿元，占大兰整村移民运作资金的45%。三是运用级差地租“变”。坚持用好用活土地整理、增减挂钩等政策，由大兰银河富民投资公司对大兰村468户1646人现有宅基地进行整理，形成了373亩建设用地指标，通过挂钩置换到级差地租较高的大面、西河等城市规划区和规划预留区内，可实现土地收益3.73亿元，有效解决了农民进城安居兴业、实现“三充分一持续”所需全套成本。

（二）始终坚持人本化原则，着力破解“人往何处去”。一是着眼民生之安，着力促进移民住有所居。一方面，按照移民的住房意愿，富民公司在城区蓝色理想、春秋名邸等四个楼盘团购商品房现房，按人均35平米标准为移民免费提供安居住房，既促进了房地产市场健康发展，又为移民节约了安居成本；另一方面，在住房区位、套数和户型上，充分尊重移民的选择，半数以上家庭选择了两套住房，一套自住，一套出租，移民不但拥有了理想住所，而且多数家庭拥有了可持续的财产性收入来源，每套出租收入达800元/月。二是着眼民生之本，着力引导移民致富兴业。按照“政府引导、市场调节、个人自主”原则和 “就业培训提前开展、就业岗位提前保障、就业服务提前跟进”机制，建立健全了目标责任、1+1结队帮扶、经费保障、督查考核奖惩等四项机制，出台了鼓励企业优先聘用移民就业兴业的配套政策，确保农民进城后1个月内一家至少有1人就业、3个月内实现比较充分就业。目前共举办各类培训856人次，收集和开发就业岗位1500余个，已实现就业的678名移民人均月工资达1000元以上。三是着眼民生之需，着力完善移民社保机制。富民公司按照相关政策规定和合作协议，为大兰移民办理了社会养老保险、医疗保险，实现充分社保；移民中的困难群体全面纳入低保救助，实现应保尽保。大兰股份合作社为股民提供了水电气费、水电气光纤接口开户费、粮油、小学教育、医疗门诊费、物业管理费补贴和帮助创业贷款、商铺经营分红等8项惠民福利，确保了大兰移民与城市居民享有均等化的公共资源和社会福利。

（三）大力推进集约化发展，着力破解“产业如何兴”。富民公司按照龙泉驿区产业发展规划，坚持两个结合、打造三个基地，推动土地集中经营、项目集群布局、产业集约发展。一方面，坚持农用地规模流转与大力发展特色养殖基地相结合。富民公司采取“反BOT”方式，与区国投公司等合作，规划建设银河现代农业产业园。目前建成大兰村“生态养殖、科技示范、循环经济”现代养殖基地标准厂房4万平方米，引进了三联家禽等现代农业龙头企业大力发展特色养殖业，形成了“富民公司引进投资——国投公司建设标准厂房——龙头企业和大学生购买或租赁标准厂房发展规模养殖——带动群众创业就业”的孵化体系，标准厂房全面投用后可实现规模经营收入2亿元，可为1000名大学生和农民提供就业创业机会，就创业收入可达2000万元以上。另一方面，坚持建设用地挂钩置换与大力发展二三产业相结合。按照集体建设用地增减挂钩项目区布局，富民公司围绕经开区汽车产业发展规划，启动银河工业园项目建设，加快建设标准厂房，引进汽车零部件配套企业，打造经开区汽车产业零部件配套基地；依托北部汽车贸易国际博览新城建设，启动银河现代汽摩商贸产业园、银河现代总部产业园、银河现代物流产业园、银河现代房地产等项目，加快建设市场商贸、现代物流等现代服务业基地，打造复合型产业增长极，带动北部片区经济发展。

（四）协调推进常态化服务，着力破解“社区怎样管”。针对大兰移民进城后的新情况、新问题、新诉求，龙泉驿区整合机关干部力量和公共服务资源，实施“三化”管理，帮助大兰移民尽快适应城市生活、实现安居兴业。一是实行“网格化”管理，确保进城农民人心不乱。抽调10个单位近20名年富力强的机关干部组成4个工作小组，分赴四个城市社区，指定专人实施“1+1”结对联系服务，开展以新市民教育为重点的各项帮扶活动，做到了对每户大兰移民的家庭成员、生活状况、就业愿望、子女就学、联系方式“五清楚”，确保了大兰移民“话有处说、困有所帮、难有人解”。二是实行“问责制”管理，确保基层干部队伍不散。按照基层新型治理机制的要求，建立了移民“五帮”（帮助移民房屋装修、适应城市生活、实现就业增收、救助贫困弱势群众、家庭理财）目标责任制和工作考核评价机制，专门抽调2名副乡长、10余名机关干部与移民驻地街道、社区干部一道，共同开展基层组织建设和“五帮”服务工作，对帮扶工作不到位、移民群众不满意的干部实行“末位离岗培训”，确保了“进城移民生活在哪里、党组织建设就覆盖到哪里、基层干部服务就跟进到哪里”。三是实行“问题库”管理，确保社区公共服务全覆盖。坚持把“大兰银河实践” 工作纳入专项目标管理，严格要求驻点帮扶干部定期走访收集移民在城市生产生活中遇到的困难和问题，分类梳理建立“问题库”，明确“五定”（定项目、定目标、定责任、定时限、定奖惩）责任，实行移民问题“周收集、月解决、季通报、年考评”，确保问题及时有效解决、移民群众高度满意。

（五）着眼构建都市化屏障，着力破解“生态如何保”。一是坚持在保护中开发。按照“农民进城、生态上山”的思路，在编制完成龙泉山脉生态建设总体规划和绿地、水资源、旅游景点等系统控制性详规的基础上，对大兰村10平方公里山区进行生态恢复的科学规划和合理布局，加快推动龙泉山脉带整体生态保护和开发建设，着力为“建成大成都东部城市‘绿肺’、构建最佳人居环境的生态屏障”探索路径、创造经验。二是坚持在开发中保护。按照“生态、宜居、科技、商务”的发展定位和“移民——育林——美居”的开发路径，引导富民公司主动加大与科研院所、林业部门和“一好三强”企业的战略合作，加快实施大兰村2平方公里范围内成片造林规划，大力营造生态公益林、生态经济林，力争规划期内区域森林覆盖率达70%以上。

启示：始终坚持“四个必须”

“大兰——银河实践”是全面贯彻市委总体战略、深入推进城乡一体化、有效化解“三农”问题的新探索。这一探索，为统筹城乡发展尤其是解决偏远贫困地区“三农”问题提供了有益的启迪：

一是必须优先保障“三充分一持续”。保障农民合法权益是贯穿党的十七届三中全会《决定》的主线，也是深化农村产权制度改革、加快城市进程和实现城乡全面现代化的出发点和落脚点。保障农民合法权益就是要在推进城乡一体化中实现好、维护好、发展好农民的自主权、居住权和发展权，就是要在试验区建设的实践中实现农村群众充分就业、充分安居、充分保障和可持续发展。因此，各项改革的方案制定、制度创新、政策设计和具体实践，都必须把“三充分一持续”放在第一位，做到优先考虑、优先保障、优先落实，确保综合试验不偏向、人民群众真拥护、深化改革可持续。

二是必须充分发挥“三个作用”。推进整村生态移民变市民是一项改革富民惠民的系统工程，充分发挥群众的主体作用、市场的主力作用、政府的主导作用是推进整村生态移民的主要动力。因此，必须把充分发挥群众的主体作用作为深化改革的前提，在改革方案制定上充分体现群众意愿、在改革方案的实施上切实遵循民主程序，引导群众依靠自己的主体作用化解改革难题、保障自身权益、实现自我解放；必须把充分发挥市场的主力作用作为深化改革的核心，大力推进农村产权明晰化、土地资源资本化、级差地租最大化，充分依靠土地等资源的集中集约节约利用，实现农业稳步增效、农民持续增收和农村显著增值；必须把充分发挥政府的主导作用作为深化改革的关键，宣传引导群众自觉强化“改革为了自己、改革依靠自己”的主体意识，切实强化规划引导和政策扶持，严把改革方案制定关、政策措施落实关、运作程序规范关，保障群众得实惠、企业快发展、社会更和谐。

三是必须协调抓好“三个环节”。由农民到市民，不仅要在社会身份和居住方式上实现彻底转变，更要在生产、生活方式上实现根本转变。因此，在推进农民全面市民化的进程中，要着力抓好新市民教育、新型治理机制建设、新型公共服务平台建设三个环节。始终注重抓好以理想信念、道德规范、知恩感恩、家庭美德、民主法制、技能培训为重点的新市民教育，始终注重抓好以基层党组织为核心、社区居民自治为主体、各种社会组织为纽带的新型治理机制建设，始终注重抓好以就业创业、配套设施、结对帮扶、纠纷调解等为重点的新型公共服务平台建设，确保移民加快进城安居兴业、加快适应城市生活、加快融入社区管理，真正成为产业工人、城市人。

四是必须努力确保“三个平衡”。推进整体生态移民改革，既要符合上级要求，又要符合地方实际，更要符合群众愿望。因此，在确立改革目标、选择改革路径、确保改革实效上，必须努力确保“三个平衡”：切实落实法规政策要求，确保耕地的占补平衡，这是推进改革应始终坚持的前提条件；切实遵循市场经济规律，确保改革资金的进退平衡，这是深化改革应始终坚持的基本原则；切实加快缩小收入差距，确保新老市民收入水平、增收水平的相对平衡，这是检验改革是否成功应始终坚持的根本标准。只有这样，才能实现改革综合效益最大化，真正走出一条生产发展、生活富裕、生态文明的改革之路、跨越之途、富民之道。