关于安康推进城乡统筹问题的思考
张 宁
今年1月，中央下发了步入新世纪以来的第7个1号文件，主题是“加大统筹城乡发展力度，进一步夯实农业农村发展基础”，并提出了“五个把”的战略要求，即“把统筹城乡发展作为全面建设小康社会的根本要求，把改善农村民生作为调整国民收入分配格局的重要内容，把扩大农村需求作为拉动内需的关键举措，把发展现代农业作为转变经济发展方式的重大任务，把建设社会主义新农村和推进城镇化作为保持经济平稳较快发展的持久动力”。统筹城乡发展，是全面建设小康社会的根本要求，是破解当代中国发展难题的核心理念，是党中央从战略全局出发做出的重大决策。深刻理解和把握“统筹城乡发展”的重要性和紧迫性，对推进安康科学发展具有重大而深远的战略意义。
一、深化认识，明确定位
首先，统筹城乡发展是贯彻落实科学发展观的战略抓手。科学发展观，第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾。在当代中国，没有农业、农村、农民的发展，内需就大打折扣，现代化就不可能实现，“发展”就是“空中楼阁”；“以人为本”，最紧迫的课题是要以农民为本，保障农民权益，切实解决农民的增收、富裕和发展问题；“全面协调可持续”发展的重点和难点是“城”和“乡”的问题；“统筹兼顾”的第一大任务和难题是统筹城乡发展。金融危机，实质上是历史和现实给我们上了一课，最重要的就是对我们过去的发展方式说不。“后金融危机时代”，推进当代中国科学发展必须面对的最紧迫的课题就是加快转变发展方式；而转变发展方式面临诸多深层难题，其中最带有根本性的体制障碍就是城乡二元结构。因此，加大统筹城乡发展力度，进一步夯实农业农村发展基础，努力实现城市农村经济社会一体化发展，就成为贯彻落实科学发展观、全面建设小康社会、转变发展方式的根本要求。当代中国的发展，最需要培育和启动的内需在农村，最持久最具潜力的动力源泉就是城乡统筹一体化发展。只有抓住城乡统筹这个战略抓手，用城乡统筹的理念统领发展，把城乡统筹作为我们破解发展难题的世界观和方法论，才能从根本上转变发展方式，实现经济社会发展转型。
其次，统筹城乡发展是解决“三农”问题的根本路径。“三农”问题始终是全党工作的重中之重，改革开放初中央连续发布5个1号文件力推农村改革发展；步入新世纪以来，又连续下发7个1号文件进一步解决农村改革发展的深层问题。当代中国的发展，已进入工业返哺农业、城市支援农村、城乡协调发展的新阶段，形成城乡经济社会发展一体化格局已确立为未来农村改革发展的基本目标。“三农”问题面临的新形势是，促进农业生产上新台阶的制约越来越多，保持农民收入较快增长的难度越来越大，转变农业发展方式的要求越来越高，破除城乡二元结构的任务越来越重。可以说，我们已经到了一个新的发展阶段，很多改革不考虑统筹城乡发展就无法推进。因此，在新形势下，解决“三农”问题必须加大统筹城乡发展的力度，必须用统筹城乡发展的新理念来统领。农业农村工作不能就“农”说“农”，要和整个国家的经济社会发展结合在一起，甚至要和世界经济走势联系起来考虑。要按照中央提出的“统筹城乡发展”、“形成城乡经济社会发展一体化新格局”的要求，分析解决农业农村问题。
第三，统筹城乡发展是加快安康突破发展的核心理念。步入“十一五”以来，安康开始步入历史性的战略机遇期和突破发展的关键阶段，即将来临的“十二五”将是安康保持“跟进”势头、加快突破发展和经济转型的关键时期。过去，我们城市在发展，农村也在发展，但缺乏的就是“城乡统筹”的意识、理念和自觉。新形势下，能否有效地推进城乡统筹发展，是一个带有全局性和根本性的大问题。我们一定要把城乡统筹作为区域发展的大战略、总战略和核心理念，作为推进安康“跟进”发展、突破发展和科学发展的根本抓手，坚持全域规划引领，着力“三个集中”（土地向规模经营集中，产业向园区集中，农民向城镇或新型社区集中），实施新型工业化、城镇化、农业现代化“三化”联动，正确处理工业和农业、城市和农村、城镇居民和农民的关系，坚持以城带乡，加大以工促农、以城带乡的力度，使稳妥推进城镇化和扎实推进社会主义新农村建设成为我国现代化进程中的双轮驱动，全力做好减少农民、富裕农民、农民转市民，城市农村经济社会一体化发展这篇大文章。
二、他山之石，可以攻玉
为了探索城乡统筹新路子、创造新经验，国务院于2007年将成都、重庆确定为国家城乡统筹发展综合改革试验区。“国家城乡统筹发展综合改革试验区”的概念，核心是以城带乡，首先做大城市，然后由城市反哺农村，最后消除城乡差距，实现共同富裕。中国上个世纪80 年代出现了深圳经济特区，90年代出现上海浦东新区，进入21世纪有渤海新区。如今，成都、重庆成为了国家城乡统筹发展综合改革试验区（成渝特区），它的意义可以与当年的深圳、浦东、渤海新区相媲美。今年3月人民日报头版头条发表了题为《城乡统筹的改革样本——成都市统筹城乡发展、推进城乡一体化调查报告》的文章，总结介绍了成都的做法和经验。从2003年开始，成都立足于大城市带大农村的区域实际，启动了全面深入的统筹城乡“自费改革”，破解长期以来形成的城乡二元体制矛盾和“三农”问题顽症，推动发展方式根本转变，推进城乡全面现代化。他们主要做法概括起来是四条：（1）三个集中：即工业向集中发展区集中（将116个开发区整合为21个工业集中发展区，集中率达70%）、农民向城镇和新型社区集中（规划了由1个特大中心城市、14个中等城市、30个小城市、156个小城镇和数千个农村新型社区构成的城乡体系，梯度引导农民向城镇和新型社区集中）、土地向适度规模经营集中（以稳定农村家庭承包经营为基础，按照依法、自愿、有偿的原则，成都市稳步推进土地向农业龙头企业、农村集体经营组织、农民专业合作经济组织和种植大户集中，大力发展优质粮油、生猪、茶叶、花卉、蔬菜、水果等十大特色优势产业）。这“三个集中”不仅适应人多地少的客观市情和节约资源、保护环境的迫切要求，避免了资源浪费、环境污染的粗放式发展弊端，而且符合新型工业化、新型城镇化和农业现代化有机联系的规律，有效推进了“三化”联动，促进了城乡同发展共繁荣，是成都推进城乡统筹的基本原则和根本方法；（2）六个一体化：即成都市坚持全域规划、全面规划、规划引领、刚性执行的理念，通过推进城乡规划一体化、城乡产业发展一体化、城乡市场体制一体化、城乡基础设施一体化、城乡公共服务一体化、城乡管理体制一体化，大刀阔斧破除城乡二元体制，全方位构建、形成了城乡统筹、科学发展的体制机制；与此同时，成都市对只管城不管乡、重城轻乡或城乡分治的市政公用、交通、财政、农业、水利等30多个部门进行归并调整，实行城乡统筹的“大部制”；还对城乡二元体制的标志性制度——户籍制度“动刀”，实行一元化管理，取消农业户口和非农业户口，市民、农民统一登记为居民户口，破除了城乡分割、分治的体制壁垒；（3）四大基础工程：农村产权制度改革（即以农村产权制度改革为核心的农村市场化改革）、农村新型基层治理机制建设、村级公共服务和社会管理改革、农村土地综合整治，这是成都推进城乡统筹的坚实根基；（4）世界现代田园城市的目标定位：成都市委按照科学发展观要求和“自然之美、社会公正、城乡一体”的核心理念，确立了建设世界现代田园城市的历史定位和长远目标：力争用5—8年把成都建成中西部地区创业环境最优、人居环境最佳、综合竞争力最强的现代特大中心城市；用20年左右初步建成“世界现代田园城市”，进入世界三级城市行列；用30到50年最终建成“世界现代田园城市”，建成世界二级城市。通过上述做法，成功破解了推进城乡统筹发展中“钱从哪里来、地到哪里找、人往哪里去、产业怎么建”等一系列难题。
成都的做法和经验是极富于启迪意义的。美国经济学家W·A·刘易斯认为，发展中国家经济发展的本质就是二元经济消失并融合为一元经济的过程。但怎么融合、路径在哪里，成都的经验就在于它把城市和农村统筹考虑、三次产业联动发展、经济发展和公共服务配套推进，形成一个“城市是现代城市，农村是现代农村，现代城市和现代农村和谐相容，现代文明和历史文化交相辉映”的新型城乡形态，走出了一条中国特色的城乡统筹发展路子。
三、规划引领，全域规划
其实，城乡统筹的许多工作我们一直在做，但无论在认识上、还是在实践上都缺乏理性自觉，存在认识不够深刻、定位不够准确的问题。现在，我们在认识上将城乡统筹定位为关乎区域经济社会发展的大战略、总战略、核心理念和根本方法；那么，在操作上就应当借鉴外地好的经验，坚持规划引领、全域规划的基本理念，首先做好规划工作。我们必须摒弃不重视规划、不用新规划、把规划当作摆设的理念和方式。这里有三层意思：一是必须有一个能够统领全局的领导协调机构，用城乡统筹的理念来重新审视、谋划安康未来的发展，协调发展中的问题和矛盾；二是这件事关乎长远、涉及因素复杂，必须预谋在先，注重科学，防止走弯路、瞎折腾，坚持规划引领、规划统筹、规划刚性控制；三是要打破城乡分割、城乡分治理念，做出城乡统筹发展的全域规划。这三件事都比较难，而且需要时间，但做事伊始，必须坚持这样的理念。
四、展开试点，大胆探索
城乡统筹发展是一项长期的任务，不可能一蹴而就。但从现在开始，我们必须做起来，大胆探索，走出一条富于安康特色的城乡统筹的路子。成渝地区的发展基础、条件与我市有很大的差异性，无论是政府供给，还是市场规模和资本发育，都不可同日而语。我们必须从安康的实际出发，用统筹城乡发展的理念统领安康发展全局，精心选定若干区域、镇村进行试点，在试点的基础上，以点推面，走出自己的路子。
五、抓住关键，寻求突破
1、奋力“跟进”发展是前提。统筹城乡发展必须从安康的实际出发，而不能超越安康发展的实际。安康发展的基本态势是：经过“十一五”以来的发展，特别是2009年，安康在突破发展中第一次显现出“跟进发展”的战略态势，工业化进程加速，支柱产业显形，经济结构演进加速，人均收入水平明显提高，交通瓶颈开始解除。“十二五”发展的任务一是继续保持和拓展、深化“跟进”态势，加快缩小差距的步伐；二是在“跟进”中切实转变发展方式，为经济社会发展转型奠定基础。安康转变发展方式、实现经济社会发展转型，最根本的就是要在“跟进”发展中注入和强化城乡统筹的核心理念；但做好我们正在做的、被实践证明符合安康实际的事情，是基础和前提。比如，扩大投资拉动、新型工业主导、调整产业结构、县域经济支撑，城镇体系推动，生态旅游带动，改革创新驱动，产业园区化承载等等。
2、确保农民增收是根本。学习实践科学发展观活动中我们曾经提出实现“五个翻番”的目标。其中，农民人均纯收入到2012 年要达到6500元，2009年为3313元，还有近一半的路要走。另一方面，城乡统筹的实质，从经济上讲是要从根本上扩大内需，从人的角度说，是要变农民为市民，减少农民、富裕农民、转变农民；而这两条的不二的基础是农民增收。所以，我说农民增收是硬道理、铁门槛，是城乡统筹的根本。此外，农民权益、权利的保障与农民增收相比，具有更关键的意义，否则，不改变“农民的钱不值钱”的现实，农民的身份转换、发展也是一句空话。
3、突破体制机制壁垒是关键。
一是要突破土地瓶颈制约，盘活土地资源。宏观上18亿亩划定的“红线”，“三不能”即“不能违反法规、不能侵占根底、不能损害农民利益”亮出的“红灯”，构成了发展用地瓶颈；微观上城镇扩张与农业用地有冲突，农村农用地与建设用地也有矛盾，“一人多宅”与土地的撂荒、浪费现象也不同程度存在。专家认为：现在的问题不是没有土地，而是土地集约利用水平太差，城市建设用地和农村耕地都存在浪费现象。算上村庄内企业占地，我国村落占地17万平方公里，有效整理后至少可释放出1亿亩土地，足以满足城市扩张需求。国家的政策是“两个严格”，医药严格控制用地“红线”，二要严格实行节约用地、集约用地。破解这一难题，“成渝特区”的做法和经验大体有以下几条：（1）通过土地整理节约农村建设用地。即通过对农村田、水、路、林、村的综合整治，调整优化土地利用结构和布局，促进农用地规模经营和现代农业发展，引导农民集中居住，推动城市基础设施、公益设施向农村延伸和覆盖，从而推动农村快速发展。还有一个简洁的概括，叫“两个集中”，即“农民集中居住，土地集中经营”。这对我市有特殊借鉴意义。（2）通过城乡建设用地增加挂钩承载城市发展。这一做法与前一做法有联系，即把通过土地整理节约出来的土地，平移到其他需用而又无地可用的地方拍卖，把拍卖的钱有用于拆旧建新、公共配套、拆迁补偿、缴纳税费、城镇建设和工业投资等。这样，通过土地整治和增减挂钩，在解决城市发展承载不足的同时，实现城市级差收益反哺农村。（3）推行“地票”交易制度。2008年底重庆市成立全国首家农村土地交易所，开始探索推行农村建设用地复垦后形成建设用地指标的“地票”交易，交易所的收益反哺“三农”。有关专家认为，“地票”交易为建设统一的城乡用地市场开闭了一条新路，对均衡城乡土地利用收益具有积极意义。
二是如何通过产权制度改革使农民真正成为市场主体。农民拥有宅基地、房屋，拥有承包土地的经营权等，但这些很难作为真正的生产要素进入市场流通。因此，就这一点而言，农民还不是真正的市场主体，这对农民发展的束缚很大。成都的做法是通过确权颁证及其他配套措施是农民真正成为了市场主体。
三是如何通过户籍等相关制度改革，降低城镇门槛，提升接纳能力，使已经不在也不愿在农村生活的“新生代”农民成为市民。今年中央1号文件提出了一个新概念——“新生代农民工”。专家解释说：“新生代农民工”主要是指的“80后”、“90后”这批人。目前其在外出打工的1.5亿农民工里面占到60%，大约1个亿。专家分析：“现在拉着拉杆箱的农民跟当初扛着蛇皮袋进城的农民不一样了”：他们出生以后就上学，上完学以后就进城打工，相对来讲，对农业、农村、土地、农民等等不是那么熟悉；另一方面，他们又渴望融入城市社会，享受现代城市的文明。但城市总体上还没有完全做好接纳他们的准备。刘书记曾分析我市的情况：我是50万户籍人口、60万农民工、50万学生这些都不过农民生活了，但城市没有能力全部接受。解决的办法：一是采取有效措施推进城镇化，特别是让符合条件的农民工进城；二是要保障农民工的权益，包括就业、培训、社会保障、子女入学等方面；三是要加强培训，“阳光工程”尽可能覆盖他们。深化户籍制度改革、推进保障性住房制度改革、完善农民工市民化过程中土地权利保障机制等是重点。此外，还有农民从农村退出的制度机制问题，进城稳定就业农村人口的市民化问题，城乡基本公共服务制度的衔接和统一问题等等，都是推进城乡统筹亟待解决的问题。
四是在协调推进城镇化和新农村建设上有新的突破。城镇化与新农村建设“双轮驱动”，是中国特色城镇化道路的重要特点，应从战略上协调好二者的关系，促进城乡协调发展和共同繁荣。我国不能像西方一些发达国家那样，待实现工业化和城镇化后再去推进农业现代化；也不能走一些发展中国家那种大量进城农民沦为城市贫民的发展道路，不能在城市周边形成大量贫民窟。必须立足国情，确保在农村不凋敝、农业不衰退、农民不破产的情况下推进工业化、城镇化。在推进城镇化的同时应深化农村改革，稳定和完善农村基本经营制度，提高农民的组织化程度，培育现代农业经营主体，加快传统农业向现代农业转变进程，加快农村二、三产业发展步伐；加强农村人力资本开发和新型农民培养，全面提高农民素质；加强农村新型社区建设，努力把现代文明引向农村，逐步实现农业现代化。（作者系中共安康市委党校常务副校长）