推进城乡统筹 加快突破发展
——对镇坪县推进城乡一体化发展的调研与思考
镇坪县县长 吴 平
统筹城乡经济社会发展，是全面建设小康社会的一个重大发展思路和战略举措，是新形势下推进农村改革、实现突破发展、构建和谐社会的根本要求。近年来，随着镇坪经济社会的持续快速发展，产业化、工业化、城镇化进程的不断加快，城乡协调发展的能力明显增强，全面推进城乡一体化发展具备了良好的基础和条件。
一、现状及特点
（一）城乡经济持续快速增长，综合实力明显增强。2009年，全县完成生产总值5.7亿元，同比增长15.6％；完成财政总收入4700万元，同比增长49.9%；完成固定资产投资5.1亿元，同比增长28.4。产业结构不断优化，三次产业比为35.7：26.8：37.5，全县规模以上工业总产值达2.09亿元，同比增长57.2％；规模以上工业增加值占全部工业增加值的76.8％。粮食总产2.88万吨，同比增长11.1％；生猪、药材、林业、渔业、蔬菜等农业产业产值已占农业总产值的78%。城镇居民人均可支配收入12356元，农民人均纯收入3215元，同比分别增长22.7%和21.5%。“十一五”期间，我县经济发展连续五年保持10%以上的增速，县域经济综合实力不断增强。
（二）城乡基础建设步伐加快，承载能力得到提升。近年来，我县按照“三个1/
（三）农业产业带动能力增强，结构调整取得进展。农村经济稳步发展。2009年，全县实现农业总产值3.44亿元，药材产业产值0.75亿元，占农业总产值的21.8%；林业产值0.34亿元，占农业总产值的10%；生猪产值0.96亿元，占农业总产值的28%。近年来,我县坚持把生猪产业作为“立县之业”,被确定为全省“一县一业”示范县，至2009年底，全县累计建设“镇坪模式”标准化圈舍14万平方米，年生猪饲养总量达23.8万头，净出栏生猪12.7万头，生猪产业增加值占GDP比重达11.41%。龙头企业发展壮大，社会化服务体系进一步建立健全。2009年，生猪产业龙头企业镇坪腊肉股份有限公司实现产值6500万元，带动全县发展生猪养殖专业户1480户，生猪产业发展对农民增收的贡献率达20%以上。
（四）民生工程建设扎实推进，社会事业长足发展。农村社会事业和公共服务能力明显加强，投入力度前所未有。教育事业全面发展，九年义务教育政策全面落实，中小学危房改造、校舍安全工作加快推进，中小学生“营养工程”全面实施。文化事业健康发展，全县90%以上行政村通有线电视，电视人口覆盖率达75%，广播人口覆盖率为80%；建成标准化乡镇文化站7个，村文化活动室63个。公共卫生、医疗卫生保障能力明显增强，乡镇卫生院医疗技术力量不断加强，村卫生室建设达标率达82%，全县参加新型农村合作医疗人口45807人，参合率达92.03%。社会保障体系进一步完善，全县基本养老保险参保2147人，失业保险参保1873人,生育保险参保2118人；城镇基本医疗保险参保缴费6102人，参保率达100%，城镇居民医疗保险参保2308人，参保率达85%；城乡低保政策全面落实，全县各种社会福利收养性单位7个，拥有床位430张,五保户集中供养率62%；1186人城镇低保对象、6616人农村低保对象、218人优抚对象、1596人城乡特困人员得到救助。基层组织建设得到加强，基层干部能力和水平进一步得到锻炼和提升。
二、问题及成因
近年来，我县城乡经济社会发展取得了巨大成就，但城乡发展不平衡问题依然严重，突出表现在以下几个方面。
（一）农村经济发展滞后，城乡收入存在较大差距。2009年，我县城镇居民人均可支配收入和农村居民人均纯收入分别增长22.7%和增长21.5%，增幅虽高于全省平均水平，但收入仍低于全省的14129元和3428元；同时，我县城镇居民可支配收入与农民人均可支配收入从2008年的3.57：1扩大到去年的3.84：1，城乡收入差距高达9141元。从农业主导产业上看，我县在生猪“一县一业”建设上取得了重大突破，但生猪产业效益受市场价格因素影响的风险较大，加之生猪产业尚处于发展初级阶段，养殖规模普遍较小、标准化养殖技术普及率不高、产业化链条不完善、市场化程度不高等问题对农民增收存在一定影响；从农民收入性质上分析，农民从事农业生产除有限的财政补贴外，经营性收入增长缓慢，农民增收的渠道和途径仍需进一步探索。
（二）农业基础比较薄弱，农村生产生活条件落后。近年来，我县不断加大对农村的投入，农村基础设施建设步入了一个新的时期，但由于历史欠帐过多，农村基础设施建设大大落后于县城和集镇。农村道路、交通、通讯、供水、排污、垃圾处理等设施配套和共享程度还不够高，环境脏乱差问题仍然不同程度存在。全县农村自来水入户率为61.5%，农民吃水难的问题还不同程度地存在；农村人口居住分散，供电半径过大，用电电压不稳，实际电价偏高；信息化基础设施建设相对滞后，通讯盲区仍然存在，宽带入户率仅在10%以内；农村危房大量存在，住房条件需持续改善；农业灌溉条件较差，农业生产“靠天吃饭”局面未得到根本改变。
（三）政策体系不够完善，农村社会保障水平较低。公共财政体制、城乡户籍制度、土地流转机制、农业产业化经营机制等方面的创新不够，在一定程度上影响制约了城乡一体化发展。与户籍制度相关的配套改革没有完全到位，城乡居民在教育、就业、社会保障等方面还在在不合理的政策限制，城镇职工享有的职工医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险、廉租住房等权利，农民工还不能享受；失地农民保障机制不够完善，致使农民对土地流转的热情不高，阻碍了农业规模化、集约化、高效化经营和农村劳动力的转移。农村金融担保体系不健全，农民发展生产贷款难现象比较普遍，在一定程度上制约了农村的发展。
（四）资源配置不够合理，公共服务水平不够均衡。突出表现在城乡教育、医疗资源配置不合理，公共服务水平存在较大差异。优质教育资源基本集中在县城和集镇区域，农村学校教学条件相对比较薄弱，大量农村学生“舍近求远”，到条件相对较好的县城或集镇学校上学，农村学生求学成本加大。农村医疗保健设施落后，乡镇卫生院执业医生相对较少，专业技术力量薄弱，与农民的就医意愿有较大差距，导致县城医疗拥挤排队就医、乡镇卫生院冷冷清清的现象，形成一方面公共医疗资源浪费、一方面农民就医成本增加的尴尬局面。
三、对策及建议
全面贯彻落实科学发展观，按照城乡统筹发展的要求，坚定不移地推进产业化、工业化、城镇化三化进程，带动农业和农村经济大发展。当前应从五个方面着手，努力在推进城乡一体化重点工作上取得突破。
（一）统筹城乡发展规划，在优化城乡功能布局上取得突破。坚持规划引领，优化城乡建设布局。按照“三个1/
（二）统筹城乡产业发展，在促进产业互补共融上取得突破。围绕区域功能定位，充分发挥各自优势，进一步调整优化城乡产业布局，引导工业企业向工业园区聚集，农业龙头向基地和农户辐射，服务业向生产生活靠拢，促进各类生产要素在城乡间优化配置、合理流动，加快构筑布局合理、特色鲜明、深度融合的产业发展新格局。充分发挥工业园区的集聚功能，着力推进项目集聚、产业集群、资源集约，园区以外突出加工型、带动型、无污染，符合区域资源优势和产业特点的项目，宜工则工，宜农则农，宜商则商，集中规划，连片开发，不断提升经济实力。高度重视中小企业的发展，扶持设立中小企业信贷担保机构，健全完善服务体系，为中小企业成长壮大营造良好环境。按照标准化生产、产业化经营、规模化发展的要求，继续抓好“生猪一县一业”发展，积极培育以镇坪腊肉股份有限公司为主的农业龙头企业，大力发展现代农业，做优做强农业生产、加工、流通产业链条，提升农业产业化、标准化、品牌化水平。鼓励发展农村专业合作组织和经纪人队伍，不断提高农民组织化程度和抵御风险的能力。坚持把发展服务业作为调整产业结构、增加城乡就业的重点，完善政策，合理布局，构筑就业容量大、社会功能强的服务业体系，力争服务业占经济总量的比重每年提高1--2个百分点。坚持因地制宜，支持各乡镇立足自身优势，发展特色经济，突出抓好林业产业，着力在中低山地区和公路沿线主干道建设1万亩核桃基地；加快高产优质板栗园嫁接和改造，积极发展生物质能源基地（生漆）和食用菌，实现林业资源大县向林业经济强县转变。加快发展渔业产业，鼓励扶持能人大户发展以大鲵、淡水鱼为代表的特色渔业养殖，打造“南江鱼”淡水鱼品牌。加强对玄参、黄连等优良中药材品种的培育研究和GAP基地建设，做亮地道中药材品牌。
（三）统筹城乡基础建设，在推动城乡深度融合上取得突破。统筹推进城乡交通、水利、电力等基础设施建设，加快实现城乡基础设施配套衔接。构建城乡道路交通网，抓好农村道路升级改造，增加路网密度和通达深度，打造县内“半小时生活圈”。实施农村村巷道路排水设施建设和绿化亮化工程。完善城乡公交运营体系，形成快捷便利的县内交通网络。构建城乡供水网，积极实施农村人畜饮水安全工程，让全县居民全部用上优质安全的自来水。构建城乡清洁能源供应网，大力推广太阳能、沼气等清洁能源，支持鼓励生猪养殖户集中区建设大中型沼气工程，不断改善农村能源结构，力争到2020年，让农民基本用上清洁便利的能源。构建城乡垃圾集中处理网，按照“城乡联动、全民参与、分级负责、规范运作”的原则，进一步加强环卫队伍和基础设施建设，完善户收、村集、镇运、县处理的农村生活垃圾处理机制，扎实开展农村环境卫生综合整治，不断提升农村生活环境。构建城乡污水集中处理网，加强城乡污水处理设施和收集网络建设，使工业废水和生活污水全部实现管网化收集处理，力争到2020年，集镇污水处理率和生活垃圾无害化处理率均达100%。构建城乡信息网，统筹规划建设城乡信息基础设施，整合各类信息资源，全面构建城乡互联互通的通讯、有线电视、宽带等网络，实现城乡信息互动、共享。统筹城乡项目资源，充分发挥政府投入的导向作用，融合项目资金投入农业和农村，切实把经营理念延伸到农村，争取更多的投资渠道加快农村基础设施建设，改善农村生产生活条件。
（四）统筹城乡社会事业，在保障共享公共服务上取得突破。加大公共财政向农村的倾斜力度，实行城乡社会事业统筹规划、一体发展，推动优质社会事业资源进入农村，推进城乡公共服务均等化。结合“民生八大工程”建设，加快教育资源整合，积极推进农村中小学校布局调整，通过合并重组扩大学校规模，整合师资力量，改善农村中小学校办学条件，提高教育教学水平，切实解决农村孩子的上学问题。加强乡镇卫生院建设，改善就医设施，巩固和发展新型农村合作医疗，切实解决好农民病有所医的问题。加快乡镇综合文化站、文化室、农家书屋、农村综合信息服务站等乡镇文化活动阵地建设，实施好广播电视“村村通”工程，用先进文化占领农村阵地。抓好“阳光工程”、“人人技能工程”，强化公共就业培训、农民技能培训，加快农村人力资源开发，抓好农村经营人才、乡土技术人才和村组干部三支队伍建设。加快农村劳动力向非农产业转移，争取城乡新生劳动力就业前培训率达到90％以上。加强优抚安置、社会救助和助残工作，搭建统一协调的社会救助平台，健全完善城市低保、农村低保、农村五保供养、贫困群众医疗救助、特困学生助学救助、农村贫困群众住房救助、临时性社会救助、流浪乞讨人员救助、贫困群众司法救助和就业救助十项制度，不断提高社会救助水平，让困难群体共享发展成果。
（五）统筹城乡社会管理，在创新管理体制机制上取得突破。积极稳妥推进土地流转体制改革，鼓励农民在依法、自愿、有偿的前提下流转土地，实行适度规模经营；允许农民利用征地补偿收入入股经营性项目获得资本收益；允许农民通过土地入股、租赁、置换等办法盘活闲置土地资源。改革户籍制度，加快城乡劳动就业、社会保障体系的衔接，建立起多层次、全方位、广覆盖的城乡劳动就业服务和社会保障体系，建立城乡劳动力市场和平等就业的劳动管理体制，统一城乡就业服务内容与标准，取消对农民进城就业的限制性规定，实现城乡无差别就业；建立统一的城乡社会保险体系，按照“人人享有基本生活保障”和“人人享有基本医疗卫生服务”的要求，建立健全城乡衔接的养老、医疗、失业、工伤、生育“五位一体”的社会保险体系，全面提高城乡社会保障能力。改革管理体制，建立城乡一体的执法管理体系，强化城镇执法、道路绿化养护等工作，推进城市管理职能向农村延伸；积极支持农村社区建设，探索实行城市化的社区管理体制；加强城乡精神文明建设，开展文明镇村创建活动，积极倡导健康文明的生活方式，促进形成文明健康的社会风尚；加强法制宣传，深入推进普法和依法治区，广泛开展“法律五进”、“法律下乡”等活动，进一步提高广大群众的法律素质和遵纪守法意识；完善村民自治机制，进一步推进村务公开，规范村民代表会议制度和村级重大事务决策机制，切实维护农村居民的民主权利；深化“平安镇坪”创建，把平安建设向农村延伸、向基层延伸，实现平安建设无盲区、无死角。