农民工参加社会保险探讨存在的主要问题和对策

周光成
   

    农民工是我县改革开放和城镇化进程中涌现的一支新型劳动大军。他们户籍仍在农村，主要从事非农产业，有的在农闲季节外出务工，亦工亦农，流动性强，有的长期在县城就业，已成为产业工人的重要组成部分。大量农民进城务工或在乡镇企业就业，对我县现代化建设作出了重大贡献。为统筹城乡发展，保障农民工合法权益，改善农民工就业环境，引导农民富余劳动力合理有序转移，推动全面建设小康社会进程，为此我们就农民工如何参加社会保险等相关问题进行探讨：
    农民工参加社会保险存在制度障碍。我县的社会保险是按城镇正规就业模式设计的，而农民工在经营活动、年龄、地区等方面具有较强的异质性，不考虑这一群体的复杂性以及由此带来的特殊需求，仅仅是简单地将他们吸纳到原有体系中，使得许多相关规定并不适用。本文从农民工的复杂性入手，分析了两种社会保险理念及其在实践中存在的问题，并依此提出农民工参加社会保险的基本思路和对策建议。
    近年来，进城农民工逐渐增多，但由于我县二元经济结构导致的二元化社会保障体系，他们长期被排斥在城镇社会福利和社会救助体系之外，尽管社会保险已逐渐开始吸纳这一群体，可是参保数量却占极小的比例。而这一群体的就业特征是失业率高，流动性大，就业风险大，受伤害的几率高，他们能否获得完善的社会保障将直接关系着社会的稳定与和谐社会的构建。
    一、农民工参加社会保险的政策演变
    据统计，进城农民工中有90%以上从事的是非正规就业，所谓非正规就业，是指没有稳定收入，没有劳动合同，没有社会保障的就业。目前从事这类就业的主体有两大类：一是农民工，二是国有企业下岗失业人员。虽然从事的都是没有保障的工作，但显然，下岗职工率先得到了农民工渴望不可及的诸多优惠政策，比如出台于1993年的“三条保障线”政策，使得国有企业下岗职工不管以什么方式就业，均有获得社会保障补贴的机会。而此时，农民工连参加社会保险的基本权利都没有。随着进城农民工规模的扩大，这一群体对社会保障的要求越来越强烈，社会保障政策也逐步深入发展。
    最初社会保障制度政策的理念是“直接扩面”。也就是说，扩大城镇社会保险制度覆盖的对象，使其不再局限于城镇国有企业、集体企业职工。这样，农民工便可以直接参加城镇社会保险体系。2001年，劳动和社会保障部颁布了20号文件，对农民工养老保险关系的转移和一次性支付做了相关规定。与社会养老保险相比，工伤保险和医疗保险对农民工的接纳要晚了许多，相关文件的颁布都在2004年6月。2004年6月，规定农民工可以参加工伤保险，在参保费率、对象比例和基数上与城镇职工基本一致，只是在不同伤残等级的具体待遇支付方式上有所不同，其重点圈定在建筑、矿山等工伤风险较大、职业危害较严重的行业。《关于推进混合所有制企业和非公有制经济组织从业人员参加医疗保险的意见》也于2004年出台，明确要求将农民工纳入医疗保险范围，但对于具体的缴费费率和保障方式有统一的规定，只是各地根据自己的实际情况，陆续制定建了一些地方性的对策。
    政策演变至今，农民工可以加入社会保险项目在日益增多，但这一群体参保的比例仍然很小，出现这种状况的主要原因是农民工参加社会保险存在制度障碍。我国的社会保险是按城镇正规模式设计的，而农民工在经营活动、年龄、地区等方面具有较强的异质性，不考虑这一群体的复杂性以及由此带来的特殊需求，仅仅是简单地将他们吸纳到原有体系中，这就使得许多相关规定并不适用。所以从形式上看，农民工获得了参加保险的支持，实际上却由于缺少细致的，有针对性的设计而在操作上存在许多的难点和问题。
    二、农民工参保的难点问题
    （一）据调查后发现，养老保险困扰农民工的最大难点问题是年限问题。按规定，参保农民工需要在一个地方累计缴费15年以上才能享受退休金。但农民工从事的多数是体力活，频繁流动，几乎不可能固定在某一个地方打15年工，也很少有单位会这么长时间雇用他们。调查显示，农民工在餐饮、工厂等企业的平均工作周是4—6年；而从事建筑等纯体力工作的农民工在一个地方的平均工作周期仅为2—3年。因此，对他们中的大多数来说，15年缴费年限成为难以逾越的门槛。
    （二）从收入结构来看，高收入者没兴趣，低收入者无力缴纳保险费。按经营活动划分，进城农民工可分为两大类：“自雇型”和“受雇型”。“自雇型”农民工主要包括从事小型个体、微型私营经济活动或流动的小商小贩。他们到县城多年，生活基本稳定。从收入上来说，这一群体属于中高收入。即使收入较低的小商小贩，由于经营方式灵活，可以随着市场需求的变化迅速调整经营，其收入与一些稳定的工作相比，有时也相对可观，基本可以达到月收入600元以上。“自雇型”农民工的经济实力可以缴纳社会保险费用，但他们却很少参加社会保险。一方面他们怕被欠缴者“吃大户”而丧失了参保的积极性，另一方面，现有的社会保障在制度设计以及操作上很复杂，让文化程度本就不高农民工弄不明白目前的缴费和将来收益的关系，这就很难让他们下决心参加社会保险。
    收入较低的主要是“受雇型”农民工。“受雇型”农民工包括临时工、小时工、劳务工、季节工等。他们的生活极其不稳定，失业率高，收入属于低层，随时可能因为意外而陷入贫困，他们对社会保险的要求也最强烈。可现行的费率对他们来说却高不可攀。
    （三）从年龄结构上来看，缺少不同年龄段的细分保险项目。进城农民工的年龄跨度很大，从16岁到60岁不等。但不同年龄段的农民工对社会保险的需求并不一样。40岁以上的农民工考虑更多的是养老和医疗保险。对于年龄较小的从业者来说，养老的问题距离他们还太远，小病面对他们的影响并不大，他们面临的最大问题是工伤和大病医疗。尤其是从事危险系数较高的建筑业群体，一旦受伤致残，个人甚至全家的生活将会陷入困境。同时现行养老保险制度中规定的社会保险缴费基数和比例没有考虑到农民工工资水平普遍偏低的实际，超出了农民工的承受能力。
    （四）养老保险难转移，甚至无法转移也是一个制约因素。按目前养老保险制度的设计，经过组织、人事、劳动部门批准调动工作的人员，社会保险关系可以顺利转移接续。可是对农民工来说，他们变换工作岗位、地点完全是个人行为，设计不到组织、人事的问题，因此，养老关系转移接续极其困难。而且由于各地的社会保险基数不相同，养老基金的缺口都比较大，为了维护本地职工的利益，不少地方人为设置障碍，阻碍农民工社保异地转移，保险无法接续。
    三、对策及几点建议
    针对我县农民工参加社会保险面临的困难及存在的问题，我们提出几条对策和建议。
    （一）国家应建立适合不稳定就业农民工特点的过渡性养老保险制度。制度模式可采取统帐结合，先建农民工养老保险个人账户，待时机成熟后再研究如何进入养老保险社会统筹。缴费实行低费率，由用人单位和农民工双方负担，企业按本企业工资总额的10%，个人按本人工资的5%，全部缴费进入农民工个人账户，并发放个人账户卡。转入城镇职工养老保险制度的，按规定折算缴费年限，调整个人账户规模，划分个人账户和社会统筹基金，回农村的达到规定退休年龄时，允许转移个人账户进入农村社会保险。
    （二）为不稳定就业的农民工建立大病医疗保险。目前开展农民工大病医疗保险，着重要保当期住院医疗。同时，为切实降低用人单位和农民工本人的负担，农民工大病医疗保险单独核算管理，根据农民工大病发病率实行低费率，不承担国有企业职工的历史债务，费率一般控制在2%以下，农民工本人可不缴费。
    农民工凡已参加城镇职工大病医疗保险的，原则上不再同时参加新型农村合作医疗。如本人不愿或无能力县城治疗的，应制定相应措施，将大病医疗保险关系和资金转入农村合作医疗。
    （三）建立健全农村社会保障制度，应建立由国家、集体、农民三方负担的农村养老、医疗等社会保障制度，并在经济发展快的地方推进城乡协调的社会保险制度，实现农村社会保险与城镇职工社会保险制度的接轨和社会保险关系的接续。
    （四）建立农民工应急救助机制。通过政府部门和有关民间机构维护农民工权益，开展针对农民工的法律援助，对遭受以外伤害或重大疾病生活陷入困境的农民工，由当地民政部门给予临时性的应急援助。
    （五）从实际出发分类分层地建立不同保障方案。在实施社会保障对策之前，应先将农民工进行适当的分类，根据特定群体的特定需要、特定问题建立不同保障重点和保障项目。分类的标准可以根据其收入结构，也可以根据其年龄或稳定程度，设计出两个以上方案供自主选择。即：将稳定就业（从事正规就业、建立劳动关系以及事实劳动关系5年以上的）农民工纳入现行制度，参加城镇养老、医疗、失业、工伤等社会保险，同时改革和完善现行的养老和医疗保险制度，使稳定就业的农民工能够享受其待遇，对不稳定就业（签订短期合同、频繁流动、从事各种灵活就业）的农民工采取用过渡性的办法，除工伤、失业保险按现行规定执行外，养老保险先建个人账户，不建社会统筹，实行过渡性的个人账户，不建社会统筹，将本人的社会保障权益直接记入个人账户。
    （六）政府划拨专项资金，扶持中低收入者加入社会保险。从各地的经验看，农民工加入社会保险之初都离不开政府的资金扶持。但由于这一群体规模庞大，如果全部给予财政补贴，势必会加重政府的财政负担，因此重点扶持有一定缴费能力的中低收入者，扶持期限可以为三年，五年中，逐渐增加个人及缴费比例，直至其缴纳全部费用。