完善的社会保障体系应包括五大保险（即养老、医疗、失业、工伤和生育）及三种保障（即社会救助、社会福利和社会优抚）。目前，就城镇而言，五大社会保障的相关制度已全部出台并付诸实施，城镇居民最低生活保障制度基本实现了“应保尽保”，基本医疗保险实现了全覆盖。住房公积金、经济适用房和廉租房等住房制度全面推开。就农村而言：新型农村合作医疗制度全面实施，农村养老保险至今仍处于探索阶段。而农村失业，工伤和生育保险尚未建立，社会救助、社会福利和社会保险等制度不够完善或者缺失，就在人们苦苦思索翘首等待时，党的十七大明确指出，到2020年基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系，这标志着我国社会保障事业进入到一个新的发展阶段，开始由城镇为主向城乡统筹，由职工向居民，由单一支柱向多层次体系的重大转变。
新农保：撒向秦岭深山的“阳光工程”
——来自国家级养老保险试点县宁陕县的调查
阮 杰
农村养老面临的“尴尬”
年老是每一个社会成员都不可避免的自然规律。伴随着社会经济的发展及生活水平的提高，尤其是在医疗技术水平不断提高的情况下，人们预期寿命不断延长，老年人口绝对数量不断增加，这势必导致老年人口赡养比例增长。2009年宁陕总人口中，60岁以上人口为 万人，占总人口比重为 %，超过国际上老年型社会标准（10%） 个百分点。在城市化及工业化的进程中，大量农村青壮年流入城市，致使农村老龄化问题更为突出。城市居民年老以后，除了有家庭养老保障外，还有较为完善的社会养老保障制度保障其晚年生活，而农村居民目前所拥有的养老保障项目主要是传统的家庭养老保障、土地保障以及刚开展试点的新型农村社会养老保险，一部分符合条件的农村居民可以享受五保政策。从城乡比较的视角看，农村养老保障更具有脆弱性、缺乏稳定性。针对宁陕的实际，通过调研，我们认为目前农村养老问题面临着“尴尬”局面，主要有四大难题需要破解。
其一、传统养老功能退化。这种反哺式家庭养老保障指的是具有血缘关系的家庭成员向其丧失劳动能力、生活自理能力的父辈通过直接或间接的形式，提供经济供养、生活资料和生活服务，以满足老年人的基本生活需要与安享晚年的养老模式。但在计划生育政策以及社会结构转型的影响下，农村传统大家庭已不多见，取而代之的是家庭规模小型化和家庭结构核心化，子女数量的减少使得下一代人赡养上一代人的经济承受能力迅速下降，也使得子女为老年人提供服务的功能遭到削弱；另一方面，农村青壮年大量流入城市务工，造成代际之间地域上的分割，这在一定程度上也使得维系家庭养老的情感纽带松动，弱化了家庭养老的存在基础。
其二、土地承载的保障功能下降。土地是农民工作生活的重要场所和生存基础，具有生活保障功能、就业保障功能并可以为农村居民的晚年提供经济支持。但随着城镇规模不断扩大，一部分农田被征用，一部分农田因水灾被毁和实施退耕还林政策，农民世世代代赖以生存的土地减少，既是政府制定了一些针对失地农民的保障措施，但依然有大量失地农民游离于保障制度之外，农业比较效益的降低以及农民土地情节的变迁也致使土地保障功能下降。
其三、制度化养老保障发展滞后。制度化养老保障主要是指新型农村社会养老保险、农村五保供养制度。在“新农保”开展之前农村也曾搞过社会养老保险，又称“老农保”，但“老农保”由于制度设计存在一些弊端，后在实施的过程中被逐步取消。近几年随着政府对农村工作的重视，五保供养政策得到了全面落实，供养水平进一步提高。但由于财政支持不足，一些地区虽建立了养老机构，可内部配套设施欠完善，给老人生活带来诸多不便，亟需进一步提高其规范化程度。
其四、商业养老保险发展速度缓慢。商业养老保险可以满足农村较高收入人群的养老保障需求，但由于农村居民保险意识不高，经济能力有限，以及保险公司在产品设计上缺乏针对性或营销管理不完善等因素，商业养老保险在农村发展比较缓慢。
新型农保迎来“阳光普照”
新型农保实行以个人缴费、集体补助、政府补贴为基础，家庭养老，土地保障和社会救助等政策为补充，政府财政养老补贴（基础养老金）与个人账户相结合的制度模式，这不仅符合当前农村的实际，也是一种制度创新，更体现了党和政府对农村居民的关爱。这项惠民的好政策，被农民群众视为“阳光工程”，真正使千家万户享受到了党和政府送来的温暖。
2009年宁陕被过国务院确定为国家级新型农村社会养老保险试点县。作为国家贫困县，财政收入主要靠转移，少数人持怀疑态度，担心搞不下去。县委书记陈伦宝却说：“尽管财力有限，宁可缓办其他事情，也必须下决心，想办法解决农民群众的养老问题。”
县委、县政府及时召开会议，专题研究部署新农保试点工作，迅速成立机构，抽调人员，明确责任，分解任务，狠抓落实。通过各种形式的宣传动员，全县干群支持农保参与农保的积极性空前高涨。目前，全县5.9万人农业人口，除在校学生、农村五保护和现役军人及参加城镇养老保险的农村当地农民外，年满16周岁至59周岁应参加新型农村社会养老保险的农村居民为41700人，应参保缴费对象为32680人，已参保缴费人数28570人，缴费人数占参保对象的90%以上，在全省名列前茅，其做法和成效在全省试点县经验交流会上给予了高度评价。
同时，城关、筒车湾、江口、梅子、丰富、旬阳坝等多数乡镇举行仪式，把养老金发放到60岁以上的老人手中。截止2010年3月底，全县共有7453人享受养老待遇，总支出金额达194.9万元。新农保真似“阳光”般撒向宁陕大地，温暖了千家万户。城关镇旱坝村78岁的村民吕厚琦接过养老金时激动地说：“今天是个大喜的日子，新农保在我们村实行了，这是自古以来农民做梦也没有想到的事！”
据调查，新农保的农民根据自己的经济情况可自主选择每年100、200、300、400、500元五个缴费档次，多缴多补多得。中、省、市对个人缴费对个人缴费部分给予每人每年30元的财政补贴，对选择300、400、500元及其以上缴费档次的财政补贴分别增加10、15、20元。对完全丧失劳动能力的农村贫困残疾人，养老保险由省级财政按100元全额补助。农民有一定的积极性，2009年宁陕县级财政多方筹集安排资金316万元，保障了这次“阳光工程”的顺利实施。
在实施新农保的过程中，宁陕采取“三级审核，张榜公示，严把三关，不错一人”的规范程序进行，做到了公开、公正、透明。不仅用足用活了新农保政策，让农民群众得到了更多的实惠，还结合当地实际，大胆进行了创新：一是充分考虑农村群众的经济承受能力和收入差别，缴费比例为全县上年度农民人均纯收入的5%——30%，在此范围内农民可以自由选择缴费标准，富有弹性，养老待遇水平基本可以保障农民日常生活需求，体现了让农民能接受，广覆盖，多数能享受养老待遇的理念。二是在制度设计上实现了公共财政进口与出口两头补贴，最大限度调动农民参保的积极性。不参保者或参保缴费中断者不能享受财政补贴，更不能享受养老待遇，形成了互相制约、双赢共建的良性态势。三是参保农民缴费年限越长，增加财政补贴，缴费标准越高，个人账户积累资金越多，体现了权利和义务对等。四是在缴费年限相同的情况下，不因个人缴费水平高低和经济状况而显示差异，对每一个参保人的补贴都是相同的，充分体现了社会公平。
养老保障仍需精心呵护
养老问题是农村社会诸多问题的主要根源，为了赡养老人，往往造成婆媳不和，兄弟不睦，夫妻反目，老而无依等社会不稳定因素。实行新型农保制度后，农村老人有了固定的经济收入，实现了老有所养，不再看儿女的脸色过日子。生活有了自信和尊严，兄弟、夫妻也不再为父母的养老推诿，在一些家庭还出现了争相养老的好风气。
实践还证明，新农保制度设计科学合理、简便易行、实惠利民，真正可以实现老有所养，破解了社会养老保险制度如何覆盖农村居民的难题。但是，在推进新农保的具体工作中，也存在一些疑惑，经办人员深有感触地说：“流动人口和被征地农民的参保政策衔接最为困难。新农保规定，只有本地户籍的农民才能领取基础养老金，这不仅限制了流动人口在外地参保，还使原本参保的流动人口无法续保。被征地农民因为户籍变动，无法享受基础养老金，强烈呼吁早日参加城镇居民养老保险。那些接近60岁的农民，一旦转为城镇户口，需要重新参加城镇养老保险，其缴费过高，很不划算。”同时也听到一些条件好的家庭反映，觉得新农保时间长、回报低。不少人期盼新农保不断提高交费标准，增加服务品种。这就是说，是否可以针对参保人的具体特点，推出更多种类的服务，满足不同参保人群的需求。
宁陕属典型的山区贫困县。近年来，加大农村产业调整力度，大力发展食用菌、板栗、核桃、蚕桑、药材为主的特色种养业，农民收入不断增加。但是由于山高人稀，土地贫瘠，自然灾害频发，农村脱贫率高等诸多因素，导致全县农民贫富差距较大。尤其是因修高速公路和开发小城镇以及旅游业，部分农民的土地被征用。加上土地效益低，三分之一的农户的青壮年劳力靠外出务工来增加收入，为此农村养老问题备受各方关注。在实施新型养老保险制度的同时，不断推进农村养老保障体系建设迫在眉睫，目前笔者认为应重点抓好以下几方面的工作：一要增强家庭养老保障功能。在农村制度化养老保障发展不完善的情况下，家庭养老的基础地位不会动摇。一方面老年人要提高自我保障能力，鼓励身体健康及文化素质较高的老年人充分发挥潜能，增强自身经济独立性。另一方面要加强农村孝道文化建设，在全社会形成“尊老、敬老、爱老”的良好社会风气。二要提高农业的经营效益，使农民从土地中获得更大的经济收入的同时，依法保障失地农民合法权益。在给予征地补偿的基础上，将失地农民纳入到社会保障这一长效机制中来，以此保障失地农民的长远生计。三要发展商业养老保险，这样既可以减轻政府的负担，又可以提高农民晚年生活质量，调动社会各方面参与农村养老保险领域的积极性。
在制度化养老保障的建设中，各级政府必须明确责任，进一步理顺管理机制，加强对制度实施的过程监管，在开展新农保过程中妥善解决“新农保”与“老农保”之间的衔接问题，强化人才队伍建设，提高经办能力，并积极做好宣传工作，转变农村居民的养老观念，为完善“新农保”的保障体系建设而不懈努力。