土地如何向规模集中

----旬阳县农村土地经营权流转的调查与思考

中共旬阳县委农工部:李锋   陈守敏

工业向园区集中，农民向城镇集中，土地向规模集中，“三个集中”有利于聚合要素、统筹城乡、规模发展，是调结构兴产业，实现工业化、城镇化和产业化的有效途径。在国家现行土地经营制度下，土地规模集中就是土地承包经营权流转过程。近年来，旬阳县把农村土地经营权流转作为农村改革的重点课题和农民增收的重要举措，在实践中进行了有益探索。

一、现状与成效

旬阳县辖28个乡镇318个村（社区），现有13万户45.2万人，其中农业户10.7万户39.9万人。农村承包耕地52万亩，林地361.6万亩，荒山荒坡46.8万亩。农村现有土地承包户10.6万户，农业人均占有耕地1.3亩。

截止2009年底，全县累计流转土地面积104346亩，其中当年流转10927户65019亩。按地类划分：水田1923亩，旱地98870亩，四荒地3553亩。按流转用途划分：烤烟52398亩，魔芋3750亩，蚕桑3338亩，畜牧1687亩，中药材911亩，其它42262亩。全县流转出农户为18019户，其中转入10——100亩大户、企业的1665户。按流转方式划分：出租74190亩，互换8347亩，其它21809亩。按流转时限划分：2年以内80170亩，2-5年16028亩，6年以上8148亩。

农村土地规模集中经营成效明显，有效增加了农民收入，遏制了农村土地撂荒势头，提升了产业空间集聚度。2009年，该县甘溪镇唐坡村二组村民张先兆，抢抓烟草公司扶持机遇，以每亩100元的租金将本组60亩地闲置荒芜耕地租赁过来栽植烤烟，实现收入9万多元。县烟草公司、新森林中药材贸易公司等企业积极参与农村土地流转，已先后在吕河镇江店村、甘溪镇十字岭村、构元乡阳山村等地建成连片500亩以上的烤烟、中药材产业示范园，全县农村土地流转每亩平均价格在200元左右，达到“一转双赢”目标。2010年旬阳县被列为全国土地承包流转管理试点监测县。

二、困难与问题

从调查统计情况来看，目前农村土地流转面临着困难和问题可归为“三多三少”：即小范围流转的多，跨区域流转的少；农户间流转的多，流向企业（合作经济组织）的少；流转期限短的多，期限长的少。

（一）耕地分布零散。陕南秦巴山地属典型“八山一水一分田”地貌，境内沟壑纵横，重峦叠嶂，农村耕地以旱坡地为主，地块分布零碎，绝大多数耕地不具备机械化耕作条件，客观上严重制约着我县农业集约化经营。农村人口“人随地走”居住分散，不便于实施耕地规模集中。

（二）农业产业效益低。土地流转的积极性和根本动力来源于农业生产的利润，在化肥、农药等农资连年上涨的条件下，加之自然灾害频繁，传统农业生产的利润大打折扣，在旬阳县除烤烟叶价格较稳定外，黄姜、蚕桑、畜牧等农产品价格波动较大，严重影响种养大户通过聚集土地扩大农业生产规模的积极性。特别在土地瘠薄的中高山村，每亩耕地经营效益还不到劳务收入的五分之一。

（三）农民顾虑难消除。对于农民而言，土地虽已不再是赖以生存的唯一方式，但在农村社会保障制度尚不健全情况下，仍有重要的保障作用。多数农民顾及养老失业问题，思想处于忧虑之中，不愿轻易将自己赖以保障的土地流转出去，既就是流转也不愿签长期合同。目前，该县流转期间在1年内的占70%以上，5年以上的不到5%，而且短期流转多以代耕或亲邻之间无偿流转为主。

（四）配套政策需完善。现行粮食补贴、退耕还林补贴的发放均按土地面积核算，外出务工农民多依赖留守辅助劳力照管林扒或在耕地上进行简单的耕作，虽然收益不高，但是仍可凭土地坐享国家补贴。农村荒山荒坡治理和林业产业建设的投入成本高，而回报等待期长，全县由企业和农村经济合作组织参与土地流转经营面积不到3000亩。这些都不利于调动流转双方积极性，影响着土地流转健康有序发展和效益的提高。

三、对策与措施

实施土地规模集中，让静态土地资源动起来是调整农村经济结构的有效手段和发展现代农业必然趋势。结合山区土地资源利用现状，针对不同地域，坚持分类实施，不断拓宽土地集中途经。

途径一：发展设施农业。重点在耕作条件好的川道浅丘、公路沿线和城镇周边地带集中整理土地，优先安排项目资金，发展设施高效农业。借助国家农业综合开发、小流域治理、标准农田建设等涉农项目，提高园区抗旱、排涝能力。将开发整理后的土地包装成招商项目，采取“返租倒包”方式，探索推行“企业参与、农户入股、收益分红”的流转机制，引导涉农企业参与土地流转，实现好田好地规模流转、板块集约经营，增加农民财产性收入。

途径二：依托优势产业。立足山区立地自然条件和农业产业基础，围绕农业“百亿增收工程”，依托骨干产业，推动农村土地向烤烟、畜牧、魔芋、中药材和水产养殖等当年见效益的优势产业集中，增加农民家庭经营性收入。加快农村集体林权制度改革，在林地确权到户的基础上，放开搞活林地资源，对经济条件相对落后的偏远农村闲置土地，鼓励有资金、有能力的企业集中流转林地和“四荒地”兴办林场，依靠国家生态补偿政策获利，重点发展核桃等干果和林下特色养殖业，将边远村组土地资源化为优势经济，增加中高山农民收入。

途径三：培育产业大户。鉴于山区农村土地零散的客观现实，土地向各类种养大户集中是实现农村土地规模集中的主要途径。以培训为重点提升产业大户集约经营水平，农业、林业、科技、水产等部门采取灵活多样方式参与组织，以现场培训方式抓好林果、蔬菜、养殖等种养关键技术培训推广，加快种粮农民向产业经营大户转变。按照“一村一品”产业发展方向，落实支持大户发展的税收、信贷等相关优惠政策，发展农村产业协会、产业经纪人，引导农户以土地入股，推行“协会+基地+大户”的联营模式，加快农民向产业工人转变，将农村土地向有资金、有技术的种养大户集中，实现土地规模集中流转。

途径四：探索产权置换。农村土地规模集中的前提是能腾出好田好地来流转，推进农村人口有序转移是实现规模集中的必要条件。以城镇化为方向，按照县城、集镇、农村三个板块布局人口，放宽县城和中心镇落户条件，加快农民变市民步伐，在县城和条件具备的中心镇规划区内，探索试行农村宅基地换城镇住房、农村承包地换城市社保、林地承包换股份收益“三置换”试点，对已进城镇定居的农业转移人口与城镇居民同等享有失业、低保、养老等社会救助和社会福利待遇，消除进城农民后顾之忧，鼓励他们自愿放弃土地，所经营的土地由村组集体收回集中向企业或大户流转，积极为农村土地规模集中经营创造条件。