一、 成效与问题
统筹城乡发展是新时期破解“三农”难题，推进农村改革发展的重要战略举措。近年来，我们针对白河特殊的自然地理条件，大力推进土地向规模经营集中、农民向城镇社区集中、企业向园区和创业点集中，积极探索工商企业下乡创业、外出老板返乡创业、村组干部带头创业，切实抓好覆盖城乡的基础设施、覆盖城乡的公共服务、覆盖城乡的社会保障，坚持以政策引导、抓点示范、责任落实机制为保障，构建出了以“三个集中推进、三种模式创业、三个城乡覆盖、三种机制保证”为内涵的统筹城乡发展基本构架，“四个三”的生动实践，探索出了一条具有“白河模式”的城乡一体化发展道路，全县统筹城乡发展工作呈现出了四大看点：
——看点之一：农村发展看生态社区。我县坚持以“农村社区化、农民市民化、管理服务化、环境生态化、城乡一体化”为目标，围绕社区服务中心新建的生态社区，功能配套的基础设施和公共服务，既具有“乡村特色”又具有“城市优点”的个性特征，不仅使农村面貌发生了耳目一新的变化，而且圆了边远高山1.5万名群众下山安居的梦想，改变了他们世代居住的环境。生态社区的建设不仅打破了农村原有的人口布局，并将形成新的行政管理区域，成为我县统筹城乡发展的一个亮丽缩影。
——看点之二：集约经营看土地流转。我县29万亩土地零星分布在25万块小班上，人均只有1亩多挂牌地。面对这样的自然条件，我县坚持把土地流转作为统筹城乡发展的重要突破口，落实鼓励土地流转的各项政策措施，全县集中流转土地达到5万余亩，其中500亩以上的达到30多户，形成了“工商资本进村流转、务工能人返乡流转、村组干部带头流转”三大土地流转方式，土地规模流转带动了传统农业向现代农业转变，推进了农村生产要素互动分工分业，促进了农业发展方式转变，有力地促进了城乡一体化进程。
——看点之三：全民创业看返乡能人。家住仓上镇马庄村的周通从煤矿返乡后，投资3500万元，建起成立了一个年产100万大箱，产值1.6亿元的通鑫烟花爆竹有限公司，成为陕南最大的烟花爆竹生产企业；兴达公司总经理刘和兴回到仓上镇天宝创办的现代特色农业示范园，开启了工商资本下乡建设的先例；家住茅坪镇响应村的胡成兴回到家乡开发建设的生态立体农业示范园、卡子镇仓房村的黄治贵回到老家新建的2820亩标准化茶园，极大的促进了农业生产方式的转变。这些足以说明，我县青山绿水同样蕴藏着无限商机。目前，我县外出务工能人回乡创业已呈星火燎原之势，他们在根本不具备条件、甚至想都不敢想的地方，不仅想了事、做了事，而且还做成了事，他们带回来的资本进入了农村市场、农村产业，这在统筹城乡发展上具有划时代意义。
——看点之四：经济提升看基础变化。目前，我县基本形成了以十天高速公路为主骨架，以“三循环、九连乡、十辐射”为脉络的交通网络，原来基础条件较差的双河、西营等后山乡镇由此变成了前山，我县即将进入安康、十堰“1小时经济圈”和西安、武汉“半日经济圈”，交通制约瓶颈正在打破，区位优势正在发生根本性变化。深入推进的民生八大工程，不断提升了农村公共服务和社会保障水平。汉江白河电站等一大批重点项目的陆续开工建设，推动了县域经济的快速发展。“十一五”全县生产总值年均增长15%，达到20.04亿元，三次产业调整到25：37:38，经济结构进一步优化，农民人均纯收入达到3980元，年均增长16%。
总之，县委、县政府立足白河实际，坚持科学引领，鼓励全民创业，统筹城乡发展，破解“三农”难题，我县经济社会开始进入农业生产要素集约配置，新型工业加快发展，农村人口转移集中，工农之间、城乡之间互为条件、互相依托的新阶段，县域内部生产关系发生深刻变化，城乡差别在逐渐缩小，我县已在推进城乡统筹发展上已经迈出了新的步伐。在看到统筹城乡发展工作取得新成绩的同时，更要清醒地认识到我县统筹城乡发展工作仍将面临着艰巨的任务。第一，从发展政策来看。虽然省市出台了若干条鼓励有条件农民进城落户的意见，提出了进城农民土地处置办法等多条含金量较高的政策规定，然而由于我县山高坡陡、土地条件差、利用价值低，这些政策需要与白河的实际结合起来。国家现有的城乡户籍、计划生育、社会保障等政策，县级作为执行机关，很难实现城乡统筹整活，城乡政策体系仍然不够完善，社会保障水平仍然较低。同时，农村许多政策优惠于城市的政策，农民进城后有很多顾虑，特别是没有一技之长的群众更为担心今后的生存与发展。第二、从发展基础来看。我县自然条件差，土地资源十分奇缺，无论是城镇社区扩容建设，还是上项目、办工业都受到极大限制，开山平地搞建设，导致成本增加，有限的土地资源不能满足城乡发展的需求。2010年，我县农民收入虽然达到3980元，但其中有60%来自劳务收入等非农产业，我县仍是以劳务输出为主的外向经济，由于农业发展受制于天，自身发展周期长，农业内生动力不足，农村的基础设施仍然比较薄弱，公共服务不均衡，我县仍处在传统农业向现代化农业演进的历史时期。第三、从发展规律来看。目前，我县城镇化水平仅有28%，与我省相比低于16%，与全国相比低于16.6%，我县仍处于城镇化的初级阶段，工农自养仍是工业和农业的主要表现，工业反哺农业、城市支持农村需要一个长期的历史过程，我县以农业农村为主的基本县情仍没有改变，“三农”问题仍是我县当前的主要工作任务，“十二五”时期，我县城镇化水平要达到45%以上，必须要付出更大更多的努力。
二、 思路与重点
统筹城乡发展虽然区域自然条件不同，具体操作模式不同，但改变城乡分割分治面貌，提高农村发展内生动力，着力缩小城乡差距，让改革发展成果惠及广大群众，推进社会发展进步是相同的。当前，我县统筹城乡发展面临着难得的机遇，我们探索了一条符合白河实际的“四个三”发展道路，基础条件的明显改善、群众收入的持续增长、发展能力的大幅提升，这些都为当前和今后的发展指明了方向、奠定了坚实基础，特别是各级高度重视城乡统筹发展，陆续出台了相关的配套改革措施，县委、县政府作出了“鼓励全民创业、统筹城乡发展、构建和谐白河”的决策部署，统筹城乡发展已经摆在了实现县域经济突破发展的首位。基于上述这样的判断和认识，我们要在“四个三”的总体构架下，结合“十二五”规划，落实好各项工作任务。
（一）围绕人口向城镇社区集中，切实抓好城乡建设体系工程。按照“县城——集镇——生态社区”三位一体的城乡建设体系，积极构建人口聚集、产业对接、物资集散、设施共享的城乡发展体系，引导群众下山进城镇社区，争取到“十二五”末，县城人口达到5万人、集镇4万人、社区3万人。县城要按照“秦楚边城、水色白河”的总体形象定位，抓好老城、新区的分片组团开发，老城要高起点完成改造规划和片区详规，抓好南岭子片区开发改造，条件成熟时推进河街社区的开发建设；新区要抓好狮子山小区的配套工程建设，推进高速公路引线入城口片区开发。集镇建设要按照“科学规划、彰显特色、强化管理”的原则，坚持以省级集镇茅坪和县级重点集镇为重点，加大建设开发力度。生态社区是我县实现统筹城乡发展的关键路径，要着力巩固提升已启动的16个生态社区和东村、花湾、刘家湾、同心等灾民安置小区建设，围绕高速公路出入口，结合旅游产业开发，将茅坪枣树打造成陕南第一生态社区，抓住省市移民搬迁政策，实施山地危居保安工程，争取将住在地质洪涝灾害和深高山贫困区1.8万户7.1万名群众搬出来，进城镇、入社区，实现安居乐业。
（二）围绕土地向规模经营集中，切实抓好农村山地资源流转。土地虽然是农民的生存之本，然而由于落后的自然条件、传统的耕作方式、受制于天的生存现状，长期循环投入的模式，单家独户的小生产难以提高土地应有的收益。随着山上群众大量转移之后，留下了大面积的土地、林地资源，要充分整活利用这些生产要素，积极推广仓上镇天宝统筹城乡发展试点、茅坪镇响应村立体农业示范园的做法与经验，鼓励引导返乡创业能人、当地种植大户、合作组织等通过租赁、入股、转包等形式山上流转土地，实现集约规模经营，返聘农民变为产业工人，山下迁建生态社区，转移山下群众。这样既解决农民的增收和发展问题，又实现土地最大利用价值问题。同时，要积极探索农村宅基地的退出流转，林权制度配套改革工作，充分激活农村各方面要素资源。
（三）围绕企业向园区集中，切实抓好两河工业园区建设。提升统筹城乡发展的内在动力，关键在引进推动一批大企业、大项目的落地建设。境内红石河、白石河两河交汇的地段，紧邻十天高速公路出入口，地处县城城郊，自然地理条件优越，要转变办企业、促发展的理念和方式，全面启动两河工业园区建设，加大招商引资力度，完善工作推进机制，引导鼓励以汽车装备制造、医药化工和新型建材等工业企业向园区集中，今年要新增投资1000万元以上的入园企业6户。坚持开放发展战略，推动园区现有企业联合重组，以及与县外企业的合作，真正在开放合作中实现新的发展，切实解决园区建设中存在的困难和问题，强力推进企业在两河工业园区落地开花，引领县域工业经济健康发展。
三 、对策与建议
统筹城乡发展的过程其实质是城镇化、工业化和农业现代化的演进过程。我们要在“四个三”的基本框架下，沿着探索业已形成的“白河模式”，采取有力措施和方法，全力抓好工作落实。
（一）总结推广试点经验，统筹考虑产业发展与社区建设。为探索我县统筹城乡发展的有效途径，去年8月，县委、县政府决定将仓上镇天宝村三组作为全县统筹城乡综合试点，由我县兴达建设有限公司自发建设，山上流转土地开发现代特色农业，山下在裴家新建生态社区，搬迁安置山下群众，变农民为产业工人，实现工农互动融合，既解决山上产业发展问题，又解决群众搬迁安置问题，更为工商资本进入农村找到一条路子，这种运营模式是今后我县统筹城乡发展的具体操作模式。我县最大的资源就是山地资源，最大的财富同样蕴藏在青山绿水中，要积极推广天宝试点模式，鼓励全民创业，引导各类资本进入农村资源开发，构建立体特色现代农业，让“地”“人”“钱”三环相扣、互相联动，用天宝试点经验带动后高山区统筹城乡发展工作健康开展。
（二）围绕工农互动融合，统筹考虑龙头企业与产业基地对接。工农融合是我县实现统筹城乡发展的标志。要围绕优势农业产业资源，办好农业龙头企业、通过龙头企业建设基地、带动农民增收的思路，按照“订单农业”模式，大力发展现代特色农业，促进农业企业与原料基地的对接，以充分发挥龙头企业的牵引带动作用。要从政策、资金、精力等多方面帮扶龙头企业扩产提效，运用资产重组、资源整活、技术改造等多种方式支持龙头企业做大做强，积极动员企业下乡投资现代特色农业建设，政府要通过贴息和以奖代补的方式，扶持龙头企业、能人大户和各类示范点做大做强，使各方凝成一股力量，努力形成“龙头企业+合作组织+大户”的生产格局，变传统农业为现代农业，变农民为产业工人，变农业资源为工商资本，实现农业发展理念转变，解决以往农业发展由广大农民为主的传统生产经营方式。
（三）紧扣城乡一体目标，统筹考虑社会保障与公共服务均等。统筹城乡发展要依靠人民，发展成果要为了人民。要按照“社会保障覆盖城乡、公共服务覆盖城乡、基础设施覆盖城乡”的“三个覆盖”要求，统筹考虑惠及民生的公共事业。社会保障要稳步扩大覆盖面，稳定城镇职工、居民基本医疗保险和新农合参合率，切实关注城乡低收入、残疾人、低保户等困难群体，加大保障性住房建设力度，切实改善城乡困难群众住房条件。公共服务要统筹抓好教育、医疗、卫生、文化，把充分就业作为优先目标，继续抓好职业技能培训“一个都不能少”和“人人技能工程”，实现学前教育、义务教育、高中教育、职业教育均衡发展。稳步推进深化医药卫生体制改革，增强应对突发公共卫生事件的能力，深入推进母亲健康、优生促进和计生家庭创业工程，稳定城乡低生育水平。加强文化事业发展进步。基础设施要统筹抓好“路、水、电、房”等民生工程，逐步缩小城乡之间不对等、不均衡政策，让广大群众实实在在的享受到改革发展成果。
（四）深入推进全民创业，统筹考虑政府资本与其它投资融合。统筹城乡发展涉及到社会经济发展的方方面面，需要大量的项目资金投入，要按照“政府科学引导、业主竞相开发、全民奋起创业”的思路，充分调动各方面力量，深入推进全民创业，要采取“政府投入、民间融资、市场运作、信贷支持”等方式多渠道筹集建设资金。大力推广宋家镇光荣村返乡能人王启武投资建设生态社区的做法，能够放给社会的要放给社会投资建设，能够实现资源整合的要统筹考虑，捆绑投入使用，要以政府的项目资金为引子算作股份，撬动工商资本、民间资本的介入，吸引多方资金投于统筹城乡发展领域，要抓好项目的包装和推介，加大招商引资力度，政府的项目资金主要用于基础设施和社会事业等公益性项目。要建立财政支持长效机制，健全公共财政服务体系。进一步加大农村金融体制改革创新力度，探索建立新型农村金融组织，完善农村金融体系，解决农村发展后劲不足问题。