落实“三到户”措施
增强山洪灾害防御能力
----旬阳县山洪灾害防御“三到户”措施调查报告
刘祥明
旬阳县位于安康以东，汉江中下游流域，全县有28个乡镇，318个村（社区），总人口45.1万人，国土总面积3554平方公里，是一个山洪灾害的易发区和频发区。山洪灾害突发性强、成灾快、防御难度大，且近年来呈现频发重发趋势，既是旬阳县防汛工作的重点，也是难点。近年来，旬阳县在防御暴雨山洪灾害的工作中，始终坚持“以人为本，生命至上”的原则，全面落实“乡自为战，村组自救，预警到户，责任到人”的工作要求，结合县情实际，积极探索出“情况掌握到户，信息预警到户，抽查督查到户”的“三到户”工作措施，有效的提高了暴雨山洪灾害的综合防御能力。
一、“三到户”措施的提出
旬阳县地处秦巴土石山区，立地条件差，汛期在做好大江大河洪水防御工作的同时，做好山洪灾害的防御工作，确保全县人民生命财产安全，是实现安全度汛的一项长期而艰巨的任务。
特殊的地理环境决定了旬阳县是一个山洪灾害的易发区。境内河流纵横，沟溪密布，流域面积在2平方公里以上的河沟多达487条，山大人稀，坡陡沟深地碎，水土流失面积2005平方公里，地质结构松散，地形地貌特殊，极易发生山洪、泥石流、滑坡等自然灾害。
特殊的气候环境决定了旬阳县是一个山洪灾害的频发区。在旬阳县的22个乡镇中，有三分之一的乡镇位于暴雨高值高频区，近十年来，全县不同区域每年都有山洪灾害发生，2005年麻坪镇麻坪河、2006年赤岩镇沙阳河、2007年红军乡柳树沟、2008年石门乡大神河、2009年小河镇公馆河、2010年多数镇都发生了较大规模的山洪灾害，虽未造成人员伤亡，但给广大人民群众财产造成了巨大损失。随着全球气候的异常变化，降雨时空分布极为不均，突发性天气诱发山洪灾害呈频发重发趋势。
特殊的人居环境决定了旬阳县防御山洪的难度加大。山洪灾害一般发生在中高山地区，而我县中高山地区人口居住相对分散，受交通、通讯等条件的制约，山洪防御预警难、组织转移难，加之青壮年劳力的外出务工，空巢老人、鳏寡孤独老人、妇幼家庭增多，需要帮扶的对象增多，山洪防御的难度进一步加大。
那么，怎样才能做好山洪灾害的防御工作呢？2009年旬阳县甘溪镇、小河镇在这方面做出了积极的探索。山洪灾害防御的核心是预警到户，提前转移。两镇紧紧围绕预警到户这个核心环节在修编2009年镇、村山洪防汛预案时，抽调十余名干部，用了近一个月的时间，开始对全镇所有住户的基本情况进行测绘登记，旨在摸清底子，把握重点，便于传递信息、发布预警命令、组织群众转移。镇防汛指挥部一方面可以直接通过农户了解信息传递和群众转移情况，核实村组干部是否认真履行了防汛工作责任，信息传递程度。另一方面及时掌握农户所处位置的雨情、水情信息，做到科学决策，这种既把情况摸清，信息直接预警到户，又能检查村组干部尽责情况的工作模式，不仅在市政府、市水利局、市防汛办领导来旬检查指导防汛工作时，给予了充分肯定，要求旬阳县尽快予以完善，总结推广。而且在去年应对“7·18”特大暴雨洪灾中得到了实战检验，具有极强的操作性。去年7月18日早小河镇接到县防汛指挥部的橙色暴雨预警后，第一时间将雨情信息传递到村、组到农户，并立即发布预警命令，组织开展非安全区群众的转移安置工作。全镇共转移群众58户179人，未发生一起人员伤亡。其中，18日中午对该镇坪槐村二组苟家山隧道出口处武福祥、李万兵两户9人实施了强制转移，一户安置在老庄子，一户安置在组长家中。18日晚，两户房后山体发生滑坡，6间房屋瞬间垮塌，避免了悲剧的发生。
二、“三到户”的基本内容
“三到户”的基本机制是“情况掌握到户，信息预警到户，抽查督查到户”。前提是情况掌握到户，核心是信息预警到户，基本要求是抽查督查到户。情况掌握到户，就是以村为单位，以户为单元，对辖区内所有住户的基本情况，如住户位置、家庭结构、房屋安全、联系电话、周围环境、交通状况等，进行普查登记，建立住户信息库，并据此划定安全区和非安全区，特别是重点户、重点部位，绘制示意图，制定非安全区住户、弱势家庭和边远零散户的救援措施，明确撤离路线和安置地点。这是“三到户”最基础、最关键性的工作，基础资料是否翔实、是否准确，直接关系到预警到户能否有效实现。信息预警到户，就是通过手机、固定电话、广播、网络等信息传递手段，由信息员及时地将各类防汛信息通知到户，预警命令传达到户，使各住户能够结合实际提前做好安全防范工作。同时，对现代通讯手段中断情况下的信息传递问题，采用人工接力式传递办法，即每个庄院至少确定1名人力信息传递员，在特殊情况下进行信息接力传递，解决最后一公里的信息传递问题。抽查督查到户，就是上级防汛机构对下级防汛单位是否及时将信息传递给群众、是否及时采取防范措施等情况，能够直接检查抽查到住户，同时住户能够将所处位置的水情、雨情及险情及时报告给上级防汛机构，以便上级防汛机构科学指挥调度和督促检查。
三、完善与“三到户”相适应的配套措施
“三到户”措施的实施，提高了山洪防御的科学性和操作性，但要全面增强山洪防御的综合能力，还必须建立和完善与“三到户”相适应的配套措施。
（一）夯实责任，狠抓落实。防汛工作，工防是基础，人防是关键。全面落实防汛工作责任制，是确保各项防洪措施落到实处的有效手段。在落实行政首长负责制的同时，特别要落实好重点区域包抓责任制、汛情监测责任制和撤离安置责任制。同时，要加强防汛物资储备，储备物资的品种、数量尽可能满足本区域抢险救援和群众安置的需要。加强县、乡、村三级抢险队伍建设，开展实践演练，确保招之即来、来之能战。
（二）加强基层防汛组织体系建设。山洪防御在坚持“乡自为战”的基础上，建立和完善“横向到边，纵向到底”的乡镇、村、组及庄院中心户长四级基层组织体系也是防御山洪灾害的关键。通过健全的基层防御体系，落实组织领导责任，信息传递责任，使汛情信息及重要天气信息，能够迅速传递到最基层，抢险组织工作能够有效开展。特别是在交通、通讯中断，县乡之间、乡村组之间、村组中心户长之间失去联系的情况下，各级各层次的组织体系能够独立指挥，科学应对，有效组织群众进行自救。
（三）果断决策，科学预警。准确把握预警时机，果断决策，科学预警，是提高山洪防御科学性的关键环节。当有了准确的雨情信息后，是否需要预警，何时预警，是一个两难的选择。不预警或预警迟了，可能会造成重大损失，不需要预警而预警，就会扰民，就会失去群众对防汛部门的信任，增加安置费用，造成损失和惊乱。科学预警的基本前提是充分考虑区域内的降雨历时、降雨总量、降雨强度、地形地貌地质条件和历史山洪灾害的成因等诸多因素，进行综合分析，合理确定预警的临界指标。诚然，做到科学预警还需要一个过程，需要不断的积累总结和探索完善，现阶段仍然要坚持宁可信其有、不可信其无，宁可听骂声、不可听哭声，把保障生命安全作为预警的出发点和落脚点。
（四）加快山洪防御的基础设施建设。一方面要全力组织好山洪防御非工程措施建设，特别是村级雨情监测和预警设施建设，落实管护责任，确保长期发挥作用，提高村组自救能力。另一方面要大力实施搬迁安置工程。在项目安排上，优先考虑受山洪威胁的危险区域，分期分批将这部分住户迁入安全区域，再就是加大投入力度，强化建设，提高防洪标准，确保安全。这是降低山洪灾害损失的治本之策。
旬阳县是一个山洪灾害的易发区、频发区和重发区，全面落实“三到户”的防御措施，做好山洪灾害的防范工作，最大限度地减轻灾害损失，全力保障人民群众生命安全，实现安全度汛，为县域经济健康快速持续发展做出贡献。（作者：旬阳县防汛办综合股股长）