分类移民 梯次搬迁 长治久安
——紫阳县移民搬迁工作的调查与思考
紫阳县扶贫开发局
如今，驱车紫阳，真是步移景换、新风扑面，到处都是热火朝天移民搬迁的建设场面……进入紫阳县双星村移民安置点，一条条宽阔平坦的通村公路连村入户，一排排白墙黑瓦的移民新居整齐美观，曾被洪水洗劫的河道，修建了河堤并安装上了护栏，建起了坚固的便民桥。一期259套房子移民新居基本完工，安置点公共设施功能完善，社区中心、幼儿园、文化中心休闲广场等一应俱全。今年6月2日，全市移民搬迁安置小区集中开工仪式就在这里举行。
自去年下半年省委、省政府作出实施陕南移民搬迁安置工程项目重大战略部署后，我县围绕贯彻落实省、市重大决策，开展了一系列基础性工作。特别是在省、市相关政策尚未正式明确、总体规划及实施意见尚未正式发布实施的情况下，在总结以往扶贫移民搬迁和去年7.18灾后重建经验的基础上，依托移民扶贫示范村建设、生态移民等项目，大胆探索，勇于实践，不等不靠，做到早安排、早部署、早实施。截止6月底，全县21个镇已启动县级移民搬迁安置小区建设1个，镇村集中安置点33个，启动移民搬迁安置建房1274户5565人。
探索与实践
紫阳县地处陕西南部，汉江中上游，大巴山北麓，辖21镇212个行政村，总面积2204平方公里。总人口34.2万人，其中农业人口30.3万人，属典型的山区农业县，境内地貌复杂，山高、坡陡、土薄，最高海拔
我县的移民搬迁工作始于1997年，按照国家政策及补助资金的变化大致经历了三个阶段：一是试点阶段（1997—2001年）。主要任务是探索扶贫移民工作的模式和方法。期间全县共投入财政扶贫资金1250余万元，搬迁贫困户3578户13962人，补助标准为每搬迁一人补助1000元；二是全面启动阶段（2002-2008年）。在试点示范的基础上，与新农村建设、整村推进、小城镇建设相结合，加强资源整合，进一步提高移民扶贫项目建设水平，实行“5+
通过移民搬迁，移民户告别了山高路远、河边沟坎等山洪、泥石流地质灾害隐患区，生存环境明显改善，生活发生了翻天覆地的变化，通过完善教育、文化、卫生、通迅、社会保障等公共事业，多年面临的“耕作难、行路难、上学难、看病难、就业难”等问题得到了有效解决。通过采取小额信贷、产业扶持、实用技术培训和技能培训等多种方式，群众的思想观念转变，增收渠道拓宽，收入水平提高。通过实施移民搬迁，大大减少了人类活动对环境的破坏，改善了生态环境。
机遇与挑战
我县是陕南地质灾害易发区，共有地质灾害隐患点1201处，直接威胁1.2万户、6.3万人的生命财产安全，7.13死亡204人的惨痛教训，7.18财产及基础设施15.3亿元的重大损失，令所有的紫阳人都不会忘记。实践证明，移民搬迁不仅是党和政府贯彻落实以人为本、科学发展的重要体现，更是紫阳这种环境恶劣、生态脆弱、灾害频发的山区群众改善生产生活条件、统筹城乡发展的重要途径。
为了从根本上解决山区群众安全隐患和改善生产生活条件，省委、省政府做出重要决策部署，决定从2011年开始，用10年时间，对陕南地区60万户、240万人实施移民搬迁安置。根据省市要求和县情实际，我县10年内要搬迁安置3.2万户13.3万人。今年是移民搬迁的起始之年，虽然我县在过去的移民搬迁工作中积累了一定的工作经验，但这次陕南移民搬迁的规模、对象、安置方式、扶持政策和过去相比都有了新的变化，如何做好移民搬迁安置工作，县委、县政府立足县情，坚持以科学发展观为指导，在“搬得出、稳得住、能致富”上做文章，努力为我县的移民搬迁工作开好局、起好步奠定了基础。
在“搬得出”上，探索新模式。移民搬迁安置关系到农民群众的生存、生活和长远发展，故土难离、穷家难舍，群众自愿是实施好移民搬迁安置的关键。首先，我们在对象的确定上，提出了“三优先、抓两头、促均衡”的原则，实行地质和洪涝灾害高易发区优先，生存条件恶劣区优先，面上的危房户和特困户优先；一手抓有搬迁能力、有搬迁愿望的农户搬迁，一手抓鳏寡孤独残等特困户、五保户、空巢老人、留守家庭这些需要政府重点帮扶的对象搬迁安置，促进移民搬迁安置工作的总体均衡。其次，严格执行建房补助标准。对符合本次移民搬迁安置条件、经验收合格的移民搬迁户，每户按15500元给以奖补，特困户每户再增加配套建房补助资金1000元，同时享受县政府出台的各项优惠政策。第三，积极制定出台各项优惠政策。凡被列入移民搬迁计划的搬迁户，在移民搬迁安置中，政府能够减免优惠的各种税费减免到位，尽量让农民少出钱。该由政府包帮，实行集中供养或公寓式集中安置的，不让特困农民出钱。第四，由政府负责农村社区的配套基础设施建设，按照资金渠道不变、县级整合项目资金的原则，将交通、电力、水利、教育、卫生、通信等各类资金综合用于移民搬迁集中安置点基础设施建设，力求作到标准高、功能全、配套齐。
在“稳得住”上，出台新举措。让搬迁户搬得出、更要稳得住。一是加强领导，落实责任。各镇、各有关部门把移民搬迁安置工作摆在重要位置，一把手亲自抓，定期研究部署，督促检查落实；在宣传引导上做到工作人员上门到户、宣传资料发放到户、政策规定宣讲到户、群众疑虑解答到户，营造促进移民搬迁安置和有条件的农村居民进城落户的良好氛围。二是合理确定安置方式。坚持“城乡统筹、梯次搬迁”原则，按照“富裕户进县城、中等户到集镇、一般户住新村、困难户靠保障”的工作思路，因户施策、分类安置。把鼓励农民进城政策、重点镇建设政策、保障性住房政策与搬迁安置政策有效对接，综合运用。坚持以做大县城、扩张集镇、依托现有社区和村庄的扩建为重点，杜绝单家独户建房。在规划建设形式上，鼓励各类小区建设、多层单元式套房安置，统规统建、统规联建，鼓励撤小院并大院。在户型设计上，在管住宅基地面积的基础上，根据不同家庭的人口、能力、增收门路，确定建房标准。三是细化措施，完善配套。各镇和有关部门做到每个安置点都要有具体的实施方案，每个安置点安置多少人、安置哪些人、搬迁后达到什么效果等都要提前谋划，使规划落实到具体项目。实行领导包村、干部包户的工作机制，层层落实包抓责任，积极协调解决资金、用地、用工、环境保障等问题，为移民搬迁的顺利推进提供有力保障。
在“能致富”上，梳理新思路。实现“能致富”的要求，归结一句话就是要建立稳定的增收渠道。一是大力发展劳动季节性强的产业，如茶叶、魔芋、核桃、厚朴等等，使农民“住在城里挣在山上”。二是提供劳务输出前中后的系列服务，使农民“住在本地挣在外地”。三是鼓励通过打工完成资本积累的返乡人员创业、回城置业，使农民“住在本地挣在本地”。四是围绕新型工业、现代农业和以生态旅游为龙头的第三产业发展，为进城农民提供就业岗位。
问题与建议
陕南大搬迁，机遇难得。但是当前的移民搬迁工作我们还面临着诸多新问题、新困难。一是移民建房补贴标准偏低。随着近几年建材价格偏高，工人工资上涨的实际，加之搬迁户经济条件普遍较差，移民户自筹资金的额度不断增加，负担越来越重。一些家庭，由于自身经济条件所限，难以实现搬迁。二是集中安置点选址困难。由于紫阳是一个以山地为主的山区农业县，又是地质灾害多发区，土地条件极差，农户建房宅基地选择极其困难，经过调查摸底，全县可安置30户左右的集中安置点只有400个，全部实行集中安置难度大。同时，在集镇周边群众自行交易土地现象比较普遍，既抬高了地价，也增加了政府统一征地建城乡统筹区的难度，整体搬迁实现难度大。三是集中安置点基础设施配套难度大。基础设施建设主要依靠政府捆绑相关部门建设项目，而各个部门的建设项目和资金有限，且有各自的实施要求，我县虽在项目捆绑方面下了很大的功夫，但还是杯水车薪，远远满足不了移民搬迁项目建设的需要。一些集中安置点由于桥、路配套工程未到位，建房材料运输困难，实施启动及建设进度缓慢。
陕南移民搬迁工作今年才刚刚开始，由于我县特殊地理环境，农户建房宅基地整理难度大，素有“紫阳一道坎，关中一栋房”的说法，加之经济基础薄弱，集中安置点基础设施建设项目配套严重不足，在具体工作中难免遇到这样那样的问题，很多农户在搬得出这第一道坎就遇到了难以逾越的困难。对此我们将多措并举，在拓宽筹资渠道上下功夫，在项目资金捆绑上做文章，在优惠政策兑现上抓落实，确保移民搬得进、留得住、能发展、过得好。