关于宁陕县新一轮扶贫开发工作的

调查与思考

齐志祥  周光树    杨恩鑫

为了全面了解宁陕县扶贫开发工作进展情况，进一步推进该县新一轮扶贫开发工作，宁陕县政协组织部分委员和相关单位工作人员，通过听取工作介绍、互动问答、现场查看以及走访农户等方式，深入到该县四亩地、皇冠、金川、丰富等四镇对以扶贫搬迁为重点的新一轮扶贫开发工作进行了专题调研，指出了存在的问题，提出了相应的意见和建议。

一、扶贫开发工作基本情况

（一）宁陕县的基本情况：2001年以来，该县抢抓国家新阶段扶贫开发和新农村建设机遇，克服严重自然灾害和地方财力投入不足的影响，坚持开发式扶贫方针，全面实施了重点村建设、整村推进、移民搬迁、信贷扶贫、科技扶贫、社会扶贫等重点扶贫措施，扶贫开发成效明显。该县农民人均纯收入从2000年的964元增加到2011年的4815元，年均增长40 %。该县农村低收入贫困人口从2000年的2.4万人，减少到2011年的4720人（不包括因灾返贫1.7万人）。实施扶贫重点村和整村推进建设85个，实施移民搬迁安置5401户20573人，累计发放扶贫到户小额贴息贷款1.1亿元，完成农村劳动力培训3.7万人、转移输出1.72万人，建设村文化室66所、标准化村卫生室83所，新农合参合率、新农保参保率分别达到97.9%和98%，安全饮水率达到68%、通公路率达77%、通电率达100%、通电视率达90%。在国家级贫困县第一个实现了15年免费教育，适龄儿童入学率达100%，高中阶段入学率达90.1%。同时，疾病防控、医疗救治、公共卫生服务能力不断提高，保障性住房覆盖范围不断扩大，城乡低保补助标准逐步提高，困难群众生活得到有效保障，初步建立了上学、看病、就业、住房、养老、困难救助全覆盖的社会保障体系。

（二）调查镇的情况：调研走访各镇扶贫工作主要特点如下。四亩地镇：扶贫搬迁以分散安置为主要方式，2011年，搬迁安置63户229人；以路、水、电等基础设施的建设改善脱贫工作的条件；以发展种植、养殖为主要产业推动新农村示范村建设。皇冠镇：扶贫工作主要依靠引进项目实施扶贫，其中2011年搬迁安置120户432人；特色民居改造进展较快；集镇范围扩大，集镇人口增长较快。金川镇：扶贫搬迁安置规划起点高、基础设施同步实施；统一规划、自主建设、政府监管，保证了规划的落实、保证了建筑质量，同时有效降低了工程造价减轻了搬迁户的负担。丰富镇：以搬迁集中安置和整村推进为主要扶贫工作特色，集中安置自建和统一建设相结合，整村推进主要做了民居改造、改厕改圈、连户路、院坝硬化、修建沼气池。

二、扶贫开发工作取得的成效和经验

（一）基础设施和群众的生产生活环境得到明显改善。坚持开发式扶贫，把整村推进作为扶贫开发的主要方式，把扶贫搬迁作为有效补充，大力扶持贫困村、组加强水、电、路、房等基础设施建设和生态环境建设，极大改善了贫困村的生产生活条件。

（二）群众素质明显提升和收入显著增加。该县充分利用“雨露计划”、“技能培训”、“阳光培训”等科技培训政策，积极引导农村劳动力参与转移技能培训和科技培训，加快农村劳动力特别是新生代劳动力转移就业；针对农村产业发展，组织开展了农村科技实用技术培训和扶贫创业培训，群众的收入逐年增加。

（三）产业扶贫初显成效，主导产业成为群众增收的支柱。该县在产业扶贫上，积极推行“公司+专业合作社+农户”的发展模式，培育了秦南菌业、松夏菌业、甜蜜公司等龙头企业，全面加快了产业化基地建设，初步形成了中药材、干（水）果、生态旅游三大产业为主的支撑产业。

（四）移民搬迁扎实推进，群众的居住条件得到明显改善。按照集中与分散安置相结合的扶贫移民安置办法，在坚持实施就近、梯次移民的基础上，将生态移民、残疾人建房、住建局危房改造指标与扶贫移民指标捆绑安排，极大地改善了贫困群众的居住条件。

（五）创新机制强化措施是扶贫开发工作取得成效的重要保证。完善的工作机制是推动扶贫开发工作顺利开展的重要保障。该县在扶贫开发工作中，重点完善了组织领导机制，建立了县级领导包乡镇、县级部门包贫困村的定点扶贫机制和资源整合机制，充分发挥县扶贫开发领导小组工作职责，定期召开扶贫工作联席会议，积极协调县发改、水利、交通、林业、国土、农业、教育、卫生、科技等相关部门，围绕贫困地区实行项目倾斜、资金捆绑、技术帮助和服务支持，整合部门力量实施扶贫开发，将扶贫开发工作作为各乡镇及相关职能部门年度考核重要内容，定期组织督查通报，督促扶贫开发各项工作落实到位。同时完善项目管理机制、资金监管机制、效益评估机制，对扶贫项目进行规范管理，对扶贫资金采取全程监管，广泛接受群众和社会监督，使有限的资金发挥最大的扶贫效益，有力促进了扶贫开发工作的健康发展。

三、扶贫开发面临的困难和问题

近年来，该县扶贫开发工作虽取得了一定的成绩，但从调查情况来看，仍存在农村贫困人口总量递减缓慢、居高不下等问题，其主要原因有以下几个方面：一是地大人稀，贫困比例高。该县山大人稀，多数贫困人口主要分布在高寒边远地带，调查中发现，越是偏远贫困人口比例越高，四亩地达75.8%、丰富镇高达83.9%。贫困面广，扶贫开发难度大。据扶贫局数据统计，截止2010年底，该县还有贫困人口2.2万人，占农业人口的37%；2000元以下低收入村52个，占行政村总数的53%。按2500元新标准预测还有贫困人口4万人，占农业人口的67%；3000元以下的低收入村有58个，占行政村总数的59%。二是返贫因素多，存在于城乡各地。农村人口因灾、因病致贫仍较突出，工程移民、建设征地、生态环境保护和资源开发等导致贫困因素交织，增加了扶贫开发工作的难度。10年来该县脱贫后又返贫的人口高达1万7千多人，而且县城城区也存在着贫困人口。三是居住条件和产业基础差。该县农村公路等级低，晴通雨阻现象仍然存在，农田水利设施不能满足农业生产的需要；农业产业层次低，农产品精深加工和外向型农业发展滞后；该县的贫困户中还有一定数量的危房、土坯房，还有极少数农户无房可住。四是人口素质低。大部分农村贫困人口封闭保守，科学文化素质偏低，农业实用技术推广难度大，且智障、残疾人比重较大。五是扶贫投入少。该县是欠发达地区，经济实力弱，县镇两级负债较重，可用财力严重不足，用于扶贫开发的投入不足。

四、对策建议

（一）强化政府主导，科学制定规划。扶贫开发是一项长期而重大的任务，也是一项系统工程，涉及各个方面。“十二五”时期是新一轮扶贫开发攻坚的关键阶段，要抢抓国家实施新一轮连片扶贫的机遇，特别是要紧紧抓住秦巴连片扶贫开发的机遇，充分发挥政治优势，进一步强化党委领导、政府主导，各部门齐抓共管，整合人、财、物，引导群众广泛参与的机制。扶贫开发，规划要先行，要按国家要求，结合本地实际，尊重群众意愿和承受能力的原则，科学制定扶贫开发规划和分年度实施计划。制定扶贫开发规划，要将上级的要求和群众的诉求和希望相结合，既满足群众的住和行，也照顾到群众的生产、照顾到群众的生活需要，不仅仅是帮助农民解决温饱问题，更重要的是帮助他们脱贫致富、有效地解决区域性贫困问题，驱动贫困户的经济活力，加快其自我发展的步伐。

（二）加快基础设施建设，改善群众生产生活条件。一是继续加强农村道路、水利、电力、能源、文化、信息等基础设施建设，着力改善农村的生产生活条件。二是建议加强移民搬迁点的配套工程建设，使各安置小区主体工程和配套工程能同时投入使用。同时安置规划要考虑住户圈舍、菜地等需要，在与安置点合适的距离上规划统一的圈舍专用场地，解决群众饲养牛、猪、羊、鸡的实际需求；规划统一的菜地解决住户吃菜的问题。对已经存在的部分集中安置户因为厨房、圈舍等原因乱搭乱建，影响村容村貌，破坏了人居环境的情况，建议相关部门、镇村进行集中整治，促进新的环境和新的生活方式的建立。三是加快城乡一体化建设，促进农民进城定居。建议取消农民进城居住的房源限制政策，只要农民在城镇范围内购置合法的房产（符合上级要求），不论房源、不论谁开发、也不论新旧，一律享受进城农民的优惠政策。这样既减轻了进城农民的负担，也抑制了不正常的房价增长，还彰显了公平的市场环境。四是加大对移民户后期服务和管理，真正达到“稳的住、能致富”的要求。

（三）抓好产业扶贫，促进群众增收。扶贫工作，在产业项目安排上，一要坚持项目差异化和群众自主原则；二要坚持规模适度、技术先行的原则，不贪规模、不搞户户一个样，使群众人尽其能。不给群众造困难，不给政府背包袱，不给干部添骂名；三要与业主自身抗风险能力、业主自身筹集资金能力、贷款可能额度相适应，不因产业项目导致业主生活困顿、不因产业项目发生问题导致业主背负无力偿还的债务。

（四）加大投入，整合资金。建议：一要加大赴省进京争取项目力度，加强与对口帮扶我县的省市单位的联系与协调，争取更多的支持；二要统一整合各种资金，捆绑投入到扶贫开发中，发挥资金的最大效益；三要加大招商引资工作力度，引进更多的企业和项目落户宁陕，促进群众增收；四要积极探索财政对产业扶持的模式。将用于贴息的财政资金，建议作为农户产业发展奖励基金等其他方式，更加有效的促进农户的产业发展；五要切实加大社会扶贫力度，组织引导发动民营企业和其他社会力量关注贫困，奉献爱心，回报社会，支持参与贫困村的经济建设和社会发展，形成各方支持、群众自力的良好扶贫开发氛围。

（五）吃透政策，加大宣传。要认真研究上级关于扶贫开发重点县和秦巴连片扶贫开发的政策，并与县情相结合，以产业扶贫为核心，围绕农民增收总揽农村工作全局，加大宣传力度，抓好52个村的扶贫开发工作。建议县扶贫部门专门编印扶贫开发宣传小册，免费分发给群众及相关部门人员，并将扶贫开发工作与当前该县开展的“连心”活动紧密结合起来，广泛调动各方面的积极性，形成合力，开创新一轮扶贫开发的新局面。

        （齐志祥 宁陕县政协主席  周光树 宁陕县政协副主席 杨恩鑫 宁陕县政协提案法制委员会主任）