实践一年有余，笔者发现：实践中的一些问题，是绕不开、躲不过的，需要深入细致研究，精心谋划良策，才能更好地推进陕南移民搬迁。为此，就发现的问题，做些探讨，用以抛砖引玉。
                                                                     坚定信心  以干克难
    “实施陕南移民大搬迁工程难不？”，这个问题，在许多人大脑中以不同的“样式”盘旋,并对其行为产生不同影响。个人的看法是：移民搬迁，难，非常必要，需要以干克难！2011年以前，在陕南实施的移民搬迁项目有扶贫开发的移民搬迁、以工代赈易地扶贫搬迁试点项目和巩固退耕还林成果中的生态移民项目，由于这些项目资金规模小、能够搬迁的人数少(陕南三地市每年搬迁农民大约5-6万人)，并且按农民人数给建房补助，对农民来说真是“天上掉馅饼”。因此，这些项目在乡镇、农村、农民中“很吃香”，许多问题，在乡镇、农民那里是“心甘情愿”、“轻而易举”地得以解决，有人将那时的移民搬迁工程比喻为“滚山石工程”，即：山上自然往下滚的石头，只要把石头要过的道稍加清理，石头就会滚得更快。现在，实施陕南移民大搬迁工程，最大特点是“大”，即：十年投资1109亿元、搬迁农民240万人，需要政府和社会各界的合力推动，让“滚山石”和“稍加力就会动起来的石头”加速度前进。难，难在钱和地。就钱讲，不管是农民建房，还是公共基础设施建设，对贫困农民、财政拮据县乡政府来讲都是巨大的投资，需要千方百计筹集；就地讲，在秦巴山区，很难找到远离山、沟、河，能够集中安置移民的平坦地块，就是找到了，也是农民赖以生存口粮田，协调工作非常难做。“难”，不应该成为放弃履行职责、扎实工作的借口，不应该成为大力推动移民搬迁的绊脚石，因为，移民搬迁对陕南农民来讲非常必要。
    一方面，由于历史种种原因，陕南山区绝大部分农民还是东一户、西一家地住在山腰、山脚、沟坎上、河道旁，每逢迅猛的暴雨，造成山体滑塌，沟、河水暴涨，良田被毁，水、电、路中断，总有一些无辜的人们在洪涝灾害中丧命，一部分人瞬间成为无家、无物、无钱者。早日避灾搬迁、另找“安乐窝”就成为农民强烈的夙愿。另一方面，随着改革开放，我国工业化、城镇化、信息化、市场化的进程加快，陕南农村有百余万青壮劳力在外打工，自然村的留住人口多为“386199部队”，个别村庄出现“老人死了，本村人无法抬上坡”现象，农村不安全、不稳定现象时有发生，集中居住、互相照应就成为农村留守人员的强烈愿望。
    第三，全面建设小康社会，消灭贫困人口是中国政府的庄严承诺。现在依然居住在生态脆弱地、自然灾害频繁的秦巴山区贫困群众，是多年来秦巴地区政府脱贫攻坚战中最难啃的“硬骨头”。从安康市多年的实践来看，移民搬迁既是脱贫攻坚的有效途径，也是唯一途径。
第四，贯彻落实科学发展观，统筹城乡发展，促进区域协调发展，推进政府公共服务均等化，让更多人口享受改革开放成果等等，已经成为中国政府政策的基本取向。在秦巴山区的陕南地区，不折不扣地落实中央的政策，就需要把单家独户居住的农民，从山腰、山脚、沟坎、河边等地搬迁，进行集中安置，彻底解决山区农民行路难、饮水难、上学难、就医难等，彻底改善山区农民生产、生活条件。陕南移民搬迁工程投资大、任务重、群众期盼、多方关注，需要各级政府精心谋划、周详安排、扎实推进，需要各级干部坚定信心、齐心协力、艰苦奋斗、以干克难。
                                                                           集中为主  照顾少数
    “陕南移民搬迁推行集中安置，可行吗？”行，而且是必须的，只是需要照顾极少数。从陕南三市2011年农民人均纯收入结构看：在农民人均纯收入中，农民工资性收入所占比重超过50%，其中安康市的比重最大，占到总收入55.2%，说明在工业化、城镇化、市场化、经济全球化过程中，安康农民由传统农民向工人、商人等转变的步子最快，农民阶层分化的强度最大，说明“打工”已经成为安康农民生存和发展的主要手段，说明在城市、集镇、社区等地集中安置搬迁移民有广泛的群众基础。从另一方面看，家庭经营收入占总收入34.8%，即三分之一强，说明安康农民中有一部分人依然依赖于原有资源而生存，这些人或许不敢、或许不能、或许不愿放弃原有谋生资源，就近安置或许是农民当前最愿意的不二选择。但是，就近安置也有就近集中安置和分散安置两种形式。
    在安康市，移民搬迁形式有集中安置和分散安置，集中安置中有统规统建与统规分建，分散安置有农民自建和购房，集中安置点有城市、集镇、社区和自然村，安置点与搬迁农民在行政隶属关系上可以跨村、跨镇、跨县，甚至跨省。省政府文件明确要求：陕南移民搬迁安置的集中安置应占到安置户的80%。因为，集中安置，有利于提高水、电、路、信等公共基础设施和文、教、卫、广、电等公共服务设施的投资效益，有利于改善农村自然村庄的脏、乱、差面貌，有利于改善农民生产、生活条件，有利于转变农民生产、生活方式，有利于公共服务均等化、缩小城乡差别，让农民过上城市人的生活。分散安置尤其是在农村单家独户建房，不利于节约土地，不利于农民生产、生活条件的改善，容易造成传统式的原有农村面貌的再复制。
一年来实践看，在极个别乡村，集中安置也难，难就难在它要让干部花费更多的精力。因为，集中安置需要抽调干部、组建工作班子、宣传政策、动员群众、确定搬迁对象、勘探选址、综合规划、统筹资金、征地拆迁、利益补偿、平整土地、修建护坎、排水供水、人行道路、房屋设计、招标公告、招投标、施工环境管理、督促检查、竣工验收、住房分配、兑现建房补助等等，一系列活动都实实在在地落在乡村组干部身上，在这一系列活动过程中的任何一个环节稍微出现纰漏，就会成为纠纷、焦点、热点问题，弄不好影响干部仕途。
    在集中安置一系列活动过程中，没有高科技，没有法规、政策空白，反倒是在乡村干部中有十余年扶贫搬迁成功经验，因此，在县乡只要有一个积极向上、团结奋进、组织有力的领导班子，有一批真心实意为民办实事的干部群体，集中安置对县、乡、村干部来讲只是繁琐而不是“难”；只要县委、县政府坚持移民搬迁安置以集中安置为主，真正拿起调动行政资源的有力指挥棒并且给予明确指向，在组织程序上宣布：“不换思想，就换人”、“不搞集中安置者，请靠边站”，集中安置就会不难。

    “照顾极少数”，就是需要照顾那些低智商者，他们多数是贫困群众，他们的财产不足以支付砖混房建设成本，离开原有的责任田、承包山，生活或许更加困难。照顾，一个办法是在其责任田、承包山附近（附近有集中安置点的，尽可能集中安置），用政府建房补助金为他们建设面积小、成本低的住房，对他们实行“政府交钥匙工程”。另一个办法是政府通过协调，在集中安置地附近，帮助他们流转土地、长期经营。或许还有更多的好办法，根本点在于让这些极少数贫困群众远离自然灾害、改善生产生活条件、享受改革成果、体现党和政府对贫困群众的关心。
                                                                  社区化管理     加大公共服务
    “ 搬迁的人口如何管理？”笔者的看法是积极探索、创新社会管理的新路子。陕南移民搬迁是省委、省政府重大决策，是陕南三市最大的民生工程，随着这一工程实施，陕南三市必将会出现人口大流动、农村社会大变革、城乡面貌大变化，需要社会管理紧紧跟进。无论是跨村组搬迁而建的农村集中安置点、 跨乡村而建的集镇集中安置点，还是跨县区而建的城市集中安置点，搬迁农民已经脱离了原有的行政隶属关系，搬迁农民生产、生活方式发生根本性变化，冲击了原有行政管理体制和机制，对原有的行政管理内容及其方式形成严峻的挑战。解决办法有二：一是对于小规模的集中安置点，按照原有思维定势，沿用原有的社会管理体制机制，让搬迁来的新成员办理相关手续，加入新的行政隶属，接受安置所在地政府或村组的公共服务。二是对于大型集中安置点，像汉滨区大竹园镇七堰社区总规划人数为4000余人 ，非常需要创新社会管理新模式。

    顺应社会发展新形势，顺应社会管理改革新动向，积极探索社区化管理的新路子。因为，当今中国，正处在工业化、城镇化、信息化、市场化、国际化交织快速发展期，也是重要的战略机遇期、矛盾凸显期和社会转型期。当前，社会事务纷繁复杂、社会需求千差万别、利益关系错综复杂，政府在原有体制机制下，早已无法负荷“全能政府、包揽天下”的社会管理方式。社会管理是复杂的系统工程，需要有政府、社会组织、公民共同参与，在这一管理格局中，人民政府发挥“掌舵者”角色，政府“失灵”的角落需要第三方社会组织来填补。在大型移民安置点推行社区化管理，有利于搬迁群众自我组织、自我管理，有利于克服搬迁群众迁入新组织的“不适症”，有利于弱化安置地原有组织居民的排外势力，有利于搬迁群众的难心事、烦心事、忧心事让他们共同推举的社区管理成员协调解决，有利于政府依托社区管委会发挥民众参与社会公共管理、公共服务的基础性作用。
    社区化管理是新生事物，需要政府积极培育、扶持和帮助，需要完善相关制度，促进政府职能与社区管委会职能有效对接，需要社区居民共同参与和支持，需要社区管理能力在不断探索、实践、总结中提高，从而提高公共服务质量和水平。
整合项目   规范管理
    “集中安置需要大规模公共基础设施和公共事业设施建设，钱从哪里来？”对于财政拮据、群众贫困的陕南三市县区政府来讲，主要依靠整合项目。国家基本建设投资管理的最基本方式是项目管理，国家制定的项目管理办法是项目申报、审核、批准、实施、验收、监督的规范和制度。地方要想争取国家投资、解决自身问题，就需要按照国家投资政策、项目管理办法，组织策划、研究、编制、争取和实施项目。国家批准实施的公共基础设施、公共服务设施和产业扶持项目，来源于水电路信、科教文卫、公检法司、农林牧渔、工商建运等部委不同渠道，项目管理办法也不尽相同。
    要想彻底改善搬迁农民生产、生活条件，集中安置地的公共基础设施和公共事业设施需要大量投资，对于贫困地区的县区政府来说，就需要整合中省项目，即：将中省相关的项目在集中安置点集中布局，因为，这样的整合项目，对于投资需求大、中省安排少的县区来说，有利于避免项目投资“撒胡椒面”，有利于发挥项目之间相互匹配功能，有利于提高项目投资的综合效能。一年来实践看：规划是前提，只有通过客观、合理、科学的规划，才能明晰集中安置点的建设内容、规模及其投资，确定项目编制、上报、争取的重要依据；县区是重点，虽然项目审批、验收权限在省上，但是，省级部门并不十分了解每个乡村情况，真正了解的是县区，避免项目投资过度或浪费的关键环节在县区；联动是基础，一个项目成功实施，需要省、市、县部门共同支持，需要县、乡、村干部相互支持、共同努力；县长是关键，副县长之间是分工负责，部门之间是各管一个领域，只有县长才能统筹协调各方，才能把各方项目整合在一起，并对项目实行“渠道不乱，用途不变，各尽其责，各记其功”。规范是根本，既然项目由国家投资，管理办法由国家制定，审批、验收权力在省上，项目实施既要得到民众拥护，也要得到中省认可，就需要按照项目管理办法实施规范化管理，就不能采取“只认钱、不管事”、“皇帝买马钱都敢用”那种“资金捆绑”办法，否则，会在“项目管理混乱”、“项目违规操作”、“不懂基本程序”、“胡来”等呼声中，导致国家项目投资萎缩，甚至整合对象虚无，造成搬迁群众福祉的灾难。
搬得出   还要稳得住
    “从大山上搬下来，农民如何生存？”这个问题，需要在发展现有产业、拓展新兴产业、开辟更多就业中加以解决。在现代社会条件下，就业，已经不是城镇居民的“专利”，农民也需要。人多地少、好田好地更少是陕南客观现实，随着改革开放，越来越多的农民自发地走出大山谋生，安康市每年外出打工人数多达65万人。随着陕南移民大搬迁工程推进，尤其是搬迁农民进驻城市、集镇、社区，农民脱离了长期赖以生存的承包地、承包山等生产生活资料，就业、谋生就成为他们最关注、最关心、最迫切的现实问题。对于那些有资金、有能力、有胆量的农民来说，他们自己能找到最适合的就业门路；对于一般的农户，也会通过或近、或远的打工，解决就业问题。
    要让搬迁农民搬得出、稳得住、能致富，就需要很好地解决搬迁农民就业、增收问题。一是加大农民就业培训，政府有计划、有组织地培训那些“放下熟悉的锄头、选择陌生的工具、心中忐忑不安”的农民，通过培训让农民掌握相关就业技能，了解现代经济、社会和文化现实情况，让传统农民变成心怀希望、充满信心的现代社会人、现代工人、现代商人。二是完善和提高政府相关服务职能、社会中介服务组织职能及其服务效能，让搬迁农民在办理打工就业相关手续过程中享受“一路绿灯”。三是加大对优势产业、实体经济的扶持力度，加快现代农业、循环工业、现代服务业和生态旅游业发展步伐，为搬迁农民创造更多的就业、增收门路。加大扶持农民自主创业、自谋职业的政策力度，鼓励、支持农民创业谋生。四是切实解决搬迁农民后顾之忧。做好搬迁农民的医疗保险、养老保险、社会统筹、子女就学等等社会保障工作，妥善处理搬迁农民与他人经济纠纷并维护其正当的合法利益，让搬迁农民在新的生产生活环境中享受平等的公民待遇，真正让搬迁群众安居乐业。（责任编辑：曾红林）