城镇化是经济社会发展进步的主要反映和重要标志，加快城镇化是转移农民、减少农民、富裕农民，统筹解决三农问题，实现城乡一体化的必由之路。党的十八大报告对统筹城乡发展作出了新的战略部署，再次强调：“解决好农业农村农民问题是全党工作的重中之重，城乡发展一体化是解决三农问题的根本途径”。全域城镇化是推进美好旬阳建设的重要战略抓手。
    一、全域城镇化发展的现状
    “十一五”期间，县委、县政府深入实施“倾力扶持边远乡村，实现城乡均衡发展”战略，推进城乡一体化，全县城乡居民收入均实现了大幅增长，城乡面貌焕然一新，探索并形成了在全省有一定影响力的“贫户下山、能人进镇、资源流转”旬阳统筹城乡发展模式。在县域经济社会步入工业化加速发展的新阶段，县委、县政府将全域城镇化作为建设陕西强县的重要突破口，明确“打造生态太极城，推进三镇一体化，建设安康副中心，实现旬阳县改市”的目标定位，初步形成以大县城为核心、重点镇为骨架、新社区为基点的全域城镇体系。
    据统计资料显示，截止2011年底，全县城镇人口16.3万人，其中县城8万人，较“十五”末分别净增7.7万人和3万人；县城规划区面积扩展到70平方公里，建成区面积扩展到10.62平方公里，较“十五”末分别增加15平方公里和2.62平方公里；全县22个建制镇新型农村社区由“十五”末的18个发展到52个，全县城镇化率达36.2%。
    目前，全县已编制完成县域城乡一体化建设规划，对22个建制镇以及县城总体规划进行了修编，总体规划覆盖率100%。在此基础上，相继完成县城新区及重点区域共40多个详细规划，结合陕南移民和新农村建设，累计完成90个移民安置和农村新社区规划。总体上，全域城镇化建设在生态移民、有条件农民进城定居和陕南移民搬迁等政策拉动下，县城和重点集镇规模实现迅速扩张，加速跟进省市发展步伐。
    二、制约全域城镇化发展的因素
    纵向比，“十一五”以来我县城镇化率年均增3.2个百分点。横向比，截止2011年底，我县城镇化率比全国的51.27%低15.07个百分点，比全省的40.6%低3.86个百分点，比全市的36.8%低0.6个百分点。我县较低水平的城镇化，其主因是客观不利因素和历史积淀形成的。
    （一）扩规增容难。受县域经济发展、交通和人口分布等因素的影响，县城和22个建制镇，均分布在汉江干支流沿岸和国、省道沿线。山大、沟深、谷狭的立地条件决定我县城镇发展空间受限，扩规增容不得不采取围河造堤、开山造地，城镇建设成本较大。在经商业运作后，县城商品房价格，长期处于高位运行，让许多有进城意愿的农户望而止步。
    （二）稳定就业难。农民变市民是推进城镇化的主体力量。农民进城定居落户，意味着脱离原始生产资料，必须依靠个人劳动获取生活所需。目前，多数镇功能不突出，产业支撑能力弱，工业企业发展缓慢，既难以带动三产发展，又不能有效提供就业岗位，吸纳更多的劳动力，抑制了农村人口向城镇转移。
    （三）资金投入难。近几年国家新增固定资产投资逐年加大并倾斜农村，但县、镇两级财政用于城镇建设及配套设施建设的资金投入仍十分有限。投资主体主要为政府通过土地运作，用于城镇公共服务配套的建设资金不多，配套基础设施普遍滞后于城镇发展需要。如红军纪念馆二期扩建、关口东街等集镇规划区建设由于资金问题，一时难以启动实施。
    （四）功能定位难。我县建制镇均因地理区域、交通条件等因素自然聚集而成，长期以来山区农村多元化发展格局，集镇功能相对模糊，难以准确定位。目前集镇功能多为当地农产品交易、部分生产生活用品集散地，鲜有以大商贸流通、工企业发展或以文化旅游等主体的特色功能。集镇移民小区和农村新社区多依靠移民政策推动，自身吸引力和带动力有限。
    （五）控规建设难。虽然县城、集镇和新社区三位一体城镇规划体系基本覆盖，但在城镇建设过程中，规划执行不力，控制不到位，致使区域布局不合理、特色风格难形成。随着规划重新修编，棕溪、双河、神河等镇在建设过程中普遍存在着拆迁难、改造难。城镇的规划、建设、管理的体制不完善，建设管理水平低。农村无序建房现象普遍存在。
    （六）公益分配难。城镇优质的公益资源“蛋糕”是吸引农民进城的根本动力。但目前教育、卫生等公共服务资源布局未能跟上城镇发展需要，尤其在大县城核心区（老城—菜湾），上学、停车、就医的“新三难”问题日益显现，县城区中、小学班均人数超过70人且逐年膨胀。随着农村学校撤并，为了让孩子受到更好教育，许多家长不得不进城镇租房，县城及集镇学校周边房租逐年见涨，间接加重进城农民生活成本。
    三、全域城镇化发展面临的机遇
    国际上通常把城镇化发展大概划分为三个阶段：第一阶段即初始阶段，城镇化率在30%以下；第二阶段即加速阶段，城市化率30%--70%；第三阶段即成熟阶段，城市化率达到70%以上，基建投资才放缓。2011年全国城镇总人口首超农村总人口，达到6.9亿人，城镇化率51.27%，城乡发展发生结构性变化，城镇化步入转折时期。由此可见今后一个时期, 我国的城镇化仍处于快速发展的“加速阶段”，各项基建性建设投资处于继续上行的趋势。市三次党代会提出，在“十二五”期间全市城镇化率达到48%。从城镇化发展规律来看，我县全域城镇化困难与机遇共存，在发展中蕴含着潜力。
    一是政策支持力度加大。党的十八大报告明确：加快完善城乡发展一体化体制机制，着力在城乡规划、基础设施、公共服务等方面推进一体化，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系。提出“有序推进农业转移人口市民化”等，制约城乡一体化发展的户籍制度改革有望进一步加快；二是产业体系基本健全。我县以烟草食品、新型材料、生物制品、水泥建材、清洁能源、装备制造为支撑的六大支柱工业体系和以现代农业园区承载的特色产业体系基本形成，为加快全域城镇化进程提供了重要的产业支持；三是基础条件不断完善。借助生态移民、电站库区移民和新农村基础建设，以道路、供电、通讯为重点的基础设施加快改善，随着西康铁路复线和十天高速等建成通车，加之规划中的桐旬高速、甘小二级路建设的相继实施，制约县域经济发展的交通瓶颈将得到缓解，交通环境的大改善，必将带动县域大发展，为加快全域城镇化进程创造良好环境；四是农村发展基础坚实。我县人口总量位居全市第二，有着城镇化发展的良好人口基础。以烤烟等为代表的骨干产业和以劳务为主导的新兴产业，有基地有规模，全县农民生活水平不断提高， 2011年全县农民人均纯收入首超全省平均水平。一部分家境殷实的农户迫切需要尽快融入现代城市生活，这些都为推进全域城镇化提供了良好条件。
     四、推进全域城镇化发展的建议
    准确把握区域统筹城乡发展的战略要求，推进城乡一体化，既需要来自顶层在制度方面改革破冰，逐步消除城乡二元体制壁垒，更需要着眼长远，立足县情实际，遵循规律，在推进工作实践中不断创新，加快推进全域城镇化进程。
    （一）不断拓展城镇发展空间。居有其所是农民进城定居，推进城镇化的首要条件。为此建议：在县城加大保障性住房建设，每套房面积控制在80--100平米；放活保障性住房供给政策。把自愿放弃农村宅基地、承包地、林地经营权，进城定居的农民参照城镇低收入家庭对待。优先解决长期暂居城镇、从事务工等非农经营的进城农民，让他们享受到和城镇居民一样的公益性住房福利；鉴于我县绝大多数集镇拓展空间十分有限的客观实际，集镇开发建设用地实行政府统征，按经济适用房相关政策给予优惠，适当减免税赋，减少自建用地；集镇移民小区以开发小高层套房为主，每套房面积控制在100-120平方米为宜；县城限价房应放开办理房贷按揭，缓解低收入家庭买房难。
    （二）千方百计促进转移就业。就业是农民进城能否安居的关键，也是城镇活力的体现。农民变市民，特别是80后、90后的“新生代农民”进城进镇创业就业，但由于务工收入有限，创业又由于受到技术、资金等多方面的制约，在落户起步阶段十分艰难，他们迫切期盼能拥有与城镇居民一样就业机会。只有实现充分就业、鼓起钱袋子，农民进城进镇落户才有底气，才能有效防止产生新的城镇低收入家庭，有利于社会和谐稳定。为此建议：就业指导服务应延伸到社区，在各镇建立就业指导中心，即时发布招聘、用工信息，开展就业培训服务；对领办农村合作经济组织或从事物流、商贸等经营的进城定居农民，财政、工商、税务、公安、农业等部门要在申请办证、税费减免、资金扶持等方面，比照国有企业下岗职工给予优惠；围绕万人重点镇建设目标，依托产业发展，发改、农业等部门通过招商引资，重点引建与当地主导产业关联度高、劳动密集型农产品加工企业。千方百计为进城进镇农民提供更多的就业岗位，使他们在城镇真正扎下根来，安居乐业。
    （三）多措并举建立投入机制。创新城镇建设投融资机制，拓宽资金来源渠道，吸引多元投资主体参与城镇建设，应加强与安康市投资发展集团有限公司衔接，通过市融资平台公司为我县城镇化建设融通建设资金；应强化政府主导作用，聚集各方力量建设城市，整合盘活城镇土地，引进有实力的企业，加快城镇基础设施建设；加大城市经营性项目策划、包装，积极组织对外招商，有效吸引社会资本、民间资金参与城镇开发建设；加强对城乡统筹发展工作的组织领导，聚合人力和资源，强化考核落实。建议把县统筹办、陕南移民办、农民进城办、新农村建设办等职能相近的机构合而为一，“数块牌子，一套人马”，可从规划、住建、财政、发改、扶贫等单位抽调干部，业务分口负责，创新推进城乡统筹发展工作落实机制；建立县级项目资源整合联席会议制度，便于对接中省扶持政策，有效实施项目整合，对上级下达的专项资金，改变切块分割的使用办法，分门别类予以整合，达到集中财力支持城镇重点项目建设，提高资金利用的整体效益。
    （四）科学定位城镇特色功能。特色是一个城镇建设的生命力所在。坚持用科学发展的眼光，合理定位城镇功能，统筹推进城镇特色化建设，提升城镇品位。我县仁河口、金寨等镇，以及在政府两轮机构改革中撤并乡政府所在地的桂花、张坪等区域，位置偏居一隅，带动能力和发展潜力有限。2011年金寨镇城镇化率达40.2%，全镇总人口1.49万人，近几年相继完成区域迁移9500余人，剩余5000余人，多为无技能、年龄大的留守人员，以新社区为重点的城镇化基本呈饱和状态。目前全县22个建制镇特别是所规划的10个万人重点镇，应合理定位城镇功能，注重特色化。交通便捷、区位条件优越的镇，可借助大县城、安康中心城的辐射，着力打造生态宜居镇；产业突出、景点效应明显的镇，可着力打造观光旅游镇；历史以来区位功能突出的镇，应重点发挥其商贸流通的主功能作用。
    （五）严格执行城镇建设规划。依规建设是有序推进城镇化的前提与基础。切实做好城镇规划修编工作，编制文化、绿化、交通、市政公用基础设施等专项规划，在居住小区建设中，同步做好公厕、排污和垃圾处理等规划建设，健全城镇服务功能，为城镇长远发展预留建设用地；充分发挥各镇规划管理所的职能作用，配足专业人员，对居民建房及配套基础设施超前布控，加大集镇和新农村社区统规统建力度，严把规划指标、质量安全和建筑风格，依法查处违规乱建行为；各建制镇应进一步深化“双创”工作，明确专职人员，促进集镇管理常态化、规范化。
    （六）合理布局城镇公共资源。充分发挥教育、医疗等公共资源在推进城镇化进程中的特殊作用。按照优先发展城镇教育和“三镇一体”大县城建设目标的要求，充分发挥政府的行政调控作用，引导并合理调配要素聚集，可将县城周边学校，包括吕河、白柳集镇驻地中小学纳入城区学校一体化建设、一体化管理；对发展空间狭小的小河北学校、刘湾小学、河湾小学，可采用资产置换等方式，新选址高标准重建，均衡配备师资力量，让进城农民和城区居民看到这些学校与目前城区内学校的设施水平一个样，教学环境一个样，教学质量一个样，以缓解县城区现有6所公立学校负荷，合理分流、方便就学；在吕河新区发展工业园区、农业现代园区的同时，应合理布局教育、医疗等资源，加快开发区的基础功能配套建设，拉动江南新区、冬青新区至吕河新区南岸一线开发建设，实现三镇一体化，为旬阳县改市奠定基础。
（责任编辑：叶军）